中国老龄产业政策发展报告
本帖最后由 壮士 于 2015-7-4 11:59 编辑《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，同时指出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，这为中国老龄产业的蓬勃发展提供了宏观层面的利好。
老龄产业政策是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励和规范老龄产业发展的一系列政策的总和，是国家产业政策的重要组成部分。老龄事业具有公益性和非营利性，偏重于政府主导，而老龄产业具有营利性，偏重于市场调节，两者具有不同的政策对象、作用机制和适用范围。不能按发展老龄事业的思路制定实施老龄产业政策，而要严格按照产业政策的规范和市场发挥决定性作用的要求，制定实施老龄产业政策。
一、中国老龄产业政策的发展历程、内容和特征
（一）老龄产业政策的发展历程
中国老龄产业与老龄事业的发展有着内在的联系。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（２００１～２００５）》首次出现了“老年产业”的表述，标志着中国老龄产业政策开始萌芽。随后，全国老龄工作委员会印发的《中国老龄事业发展“十一五”规划（２００６～２０１０）》（以下简称《规划》）中正式出现了“老龄产业”的概念。该《规划》首次从政策扶持、养老服务业、老年用品和老年服务产品、老年消费、人才培养等五个方面，对中国老龄产业发展做出比较系统的部署，标志着中国老龄产业政策的实践开始起步。此后，国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划（２０１１～２０１５）》首次提出了“老龄产业政策”的概念，并从完善老龄产业政策，促进老年用品、用具和服务产品开发，发展老年旅游服务，加强市场监管和行业自律等方面就扶持老龄产业发展做出原则性规定，标志着中国老龄产业政策的实践进入发展阶段。
（二）中国老龄产业政策的主要内容
整体上看，中国政府颁布的老龄产业政策文本比较有限。其中，大多数政策文本，又集中在老龄服务业领域。具体来说，包括以下几个方面。
１、鼓励民间资本发展老龄产业的政策
从２１世纪初开始，中国政府开始鼓励非公有资本进入老龄产业。国家颁布的《社会养老服务体系建设规划（２０１１～２０１５年）》，明确提出发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。为贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔２０１０〕１３号）的精神，民政部结合养老服务发展实际，制定了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔２０１２〕１２９号），对民间资本参与养老服务的具体领域、扶持政策、资金支持等做出全面规定和指导。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔２０１３〕３５号），从投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、财政支持政策、人才培养和就业政策等方面，对民间资本参与养老服务业发展做出鼓励性规定。按照职责分工，各地区、各部委贯彻落实国务院３５号文的配套政策正处于陆续出台过程中。
２、优化老龄产业组织的政策
培育和形成合理的产业组织结构是一个产业健康发展的重要条件。中国老龄产业发展仍处于起步阶段，产业集中度低、过度竞争、规模不经济、组织松散，不利于老龄产业的发展壮大及其国际竞争力的提高。中国政府已经意识到了这一问题，并采取了有针对性的措施。譬如，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔２０１３〕３５号）提出要培育养老产业集群，要求各地和相关行业部门在制定相关产业发展规划中，鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提升创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。《社会养老服务体系建设规划（２０１１～２０１５年）》提出要推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。
《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔２０１３〕４０号）提出，要鼓励各地结合本地实际和特色优势，合理定位、科学规划，在土地规划、市政配套、机构准入、人才引进、执业环境等方面给予政策扶持和倾斜，打造健康服务产业集群。
３、规范老龄产业市场秩序的政策
创造公平的市场竞争秩序是产业政策的重要内容。《中国老龄事业发展“十二五”规划（２０１１～２０１５）》，从研究制定老年产品用品质量标准、加强老龄产业市场监督管理、发挥老龄产业行业协会和中介组织的积极作用、加强信息服务和行业自律等方面，对老龄产业市场秩序做出规范性规定。针对中国老龄服务业发展过程中存在的无序竞争、公办养老机构挤压民办养老机构市场空间等问题，政府在相关的发展规划和意见中提出，要完善市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，开放社会养老服务市场，营造平等参与、公平竞争的市场环境，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。民办非营利性机构享受与同行业公办机构同等待遇。
４、鼓励老龄产业发展的经济政策
为加快中国老龄产业的发展，尤其是老龄服务业的发展，中国政府制定了诸多优惠政策。《中国老龄事业发展“十一五”规划》首次提出要对老龄产业发展给予政策扶持，“制定引导老龄产业发展的税收、信贷、投资等政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持等措施，大力扶持尚在起步阶段的老龄产业，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展”。从总体上看，中国鼓励老龄产业发展的经济政策，主要集中在老龄服务业，内容主要体现在投融资、土地供应、税费优惠、财政支持等领域，旨在解决老龄服务业发展过程中存在的融资难、用地难、赢利难等实际问题。在投融资政策方面，主要是加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持满足养老服务业的信贷需求。利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。规定地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。在土地供应政策上，主要是将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，城市总体规划、控制性详细规划要统筹安排养老服务设施的用地需求，允许将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应。在税费优惠政策方面，主要是对养老机构提供的养护服务免征营业税，适当减免行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费。养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。在财政支持政策方面，主要是推进民办公助，通过选择补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。
５、促进老龄产业发展的其他政策
除上述政策外，中国还存在其他一些促进老龄产业发展的政策。如在人才培养和就业政策方面，《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出要加快老龄产业人才培养，特别是老龄产业管理人员、服务人员的培养。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔２０１３〕３５号）提出了更为详细的措施，如支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作；加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务；对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策等。在老龄产业发展的对外开放政策方面，提出要按照《外商投资产业指导目录》的要求，鼓励境外资本在境内投资设立养老机构，现有的对境内养老机构的税收等优惠政策，同样适用于符合条件的境外投资者。在老龄产业技术政策方面，提出加强养老服务信息化建设，依托现代技术手段，为老年人提供高效便捷的服务，支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式；规定养老机构应当科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。此外，在老龄企业中，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，统一享受相应的税收优惠。
（三）中国老龄产业政策的特征
中国老龄产业政策具有三个方面的突出特征。
一是从政策取向来看，属于鼓励性的产业政策。产业政策按照功能取向，可以区分为“鼓励性”的产业政策和“限制性”的产业政策。从整体上看，中国政府始终坚持老龄事业和老龄产业双轮驱动的发展战略，对发展老龄产业的态度是积极的，把发展老龄产业看作积极应对人口老龄化、提高老年人物质文化生活质量、调整产业结构、拉动消费、促进就业的重要举措。在此背景下，中国老龄产业政策也属于“鼓励性”的产业政策，这一点主要体现在政府及相关部委制定的各种政策文本的扶持性、优惠性、鼓励性、引导性规定上。
二是从决策模式看，政府主导和学术界倡导密切结合是中国老龄产业政策的显著特征。在政策实践过程中，从老龄产业政策的设计、政策文本的拟定到产业政策的贯彻落实，政府都掌握着主要话语权。在老龄产业界，各类行业协会、中介机构由于发展滞后，对产业政策形成的影响力有限。
三是从产业政策的内容构成看，老龄服务业政策占据主导地位。中国的老龄产业政策，除了少数是针对整个老龄产业发展的总体性政策，如老龄事业发展规划、老年人权益保障法的相关规定外，大多数具体产业政策都体现为老龄服务业发展政策。无论是在中央，还是在地方层面，鼓励和扶持老龄服务业发展的政策措施数量最多也最为齐全。
二、中国老龄产业政策中存在的问题分析
从近年中国产业政策的实践来看，老龄产业政策对推动老龄产业发展，尤其是老龄服务业发展的作用是明显的。但是制约中国老龄产业健康发展的政策瓶颈依然存在，主要体现在以下几个方面。
（一）政策内容不健全
政策内容是产业政策科学性的最直接体现，也是对产业政策的认识深度和理论研究深度的最直接反映。中国老龄产业政策内容不健全主要体现在两个方面。一是中国当前还没有指导老龄产业发展的全国性老龄产业政策，譬如老龄产业发展规划等。老龄产业是由众多行业组成的产业群，中国城乡、地域间发展不平衡，这就需要具有权威性的、全国统一的老龄产业政策，对中国的老龄产业结构、产业组织和产业布局进行宏观调节和指导。二是重要产业政策内容缺失。从老龄产业政策的构成来看，扶持老龄金融业、老龄用品业的政策和老龄房地产业发展的政策基本上处于空白状态。此外，由于理论研究和认识程度的局限，老龄产业的贸易政策、技术政策、结构政策等，尚没有进入政府决策层的视野。这导致中国老龄产业管理、执法过程中政策空白、无章可循的问题普遍存在，政策的制定严重落后于产业发展的实践。产业政策内容不健全、缺乏顶层设计，成为中国老龄产业政策中存在的最大问题。
（二）政策保护和扶持力度弱
从长远看，伴随老年人口规模的快速增长、老年人消费意愿和能力的提升，中国老龄产业必然属于朝阳产业，但是目前它仍处于发展的初期，属于竞争力弱的“幼稚产业”。这决定了在今后相当长的时期内，中国老龄产业政策的基本取向应当是保护性、扶持性的，但中国现行产业政策存在保护性不够、扶持性偏弱等问题。一是对老龄产业的进口限制和外资投资限制空缺。发达国家老龄产业发展的时间较长，相对成熟，一些老龄企业的资金实力、经营理念、技术创新能力、品牌影响力、市场营销能力都较强，会对中国老龄产业市场形成很强的冲击和挤占。而在开放市场条件下，中国老龄产业的安全性尚未得到充分重视，既没有对老龄产品进口的限制政策，也没有对国际资本在中国投资老龄产业行为的规范政策。二是扶持力度偏弱。国家对产业的扶持包括政府直接投资扶持、税收扶持、财政补贴、信贷扶持、奖励扶持等。目前，中国各级政府对老龄产业的发展在不同程度上制定了一些优惠政策，采取了一些扶持举措，对中国老龄产业发展的积极推动作用是值得肯定的，但扶持力度还不够。以老龄服务业为例，现有的扶持政策主要针对福利性、非营利性养老机构，营利性养老机构能享受到的扶持政策有限。民间资本总是追求赢利的，对民间资本进入营利性和非营利性养老服务领域的差异化政策扶持，无形中制约了民间资本进入老龄服务业的积极性，也人为地造成市场竞争的不公平性。除了难以享受到同等的政策扶持外，既有的扶持政策还存在政府财政补贴少、政府信贷政策扶持机制不健全、扶持政策落实不力等问题，导致民办营利性养老服务机构普遍面临着“融资难、用地难、用工难”等问题，难以做大做强。
（三）产业政策的特征不明显
产业政策是以老龄产业为作用对象的政策，同政府扶持老龄事业发展的政策有本质性的差异。但是目前一些地方制定的老龄产业政策，没有合理界分“老龄事业”与“老龄产业”之间的政策边界，常常把扶持老龄事业发展的政策简单套用在老龄产业发展上。
（四）政策融合度不够
中国当前还没有一个前瞻性、指导性、战略性的老龄产业发展规划，也没有主导老龄产业政策制定和实施的权威部门，这导致不同地区之间、中央和地方之间、各行业管理部门之间各有各的政策，各种政策之间难以统一，缺乏协调。部分政策相互矛盾甚至抵触，功能难以耦合，形成不了促进老龄产业发展的政策合力。
（五）政策操作性不强
好的产业政策设计，应当是合理的政策目标与具体、明确、可操作的政策措施的有机统一。当前，中国老龄产业政策文本普遍存在政策目标缺失，相关规定过于原则，口号性、倡导性的条款多，缺乏配套措施、实施细则以及量化规定等问题。政策目标过软、过高、过于单一的现象普遍存在。此外，大多数政策文本，对一些实质性的优惠政策，只提出了原则性要求。譬如，均提出要鼓励和引导社会力量进入老龄产业领域，并给予相应的税费优惠，但以何种方式进入、退出机制如何设计、权益如何保障、行政问责如何体现等方面均没有涉及，导致政策可操作性不强。关键性量化规定的缺失，也是中国老龄产业政策现实针对性和操作性不强的典型表现。例如，关于老龄服务业发展的一些政策文本，都提出要加大对养老服务业发展的投入，但是遵循什么样的标准投入，投入多少，如何分担投入等都缺乏量化的规定。最后，缺乏科学合理的实施机制。一些政策没有明确牵头部门和责任部门，也没有出台配套的部门分工方案或部门实施意见，导致在政策执行过程中，部门之间存在相互推诿责任的现象。一些地方在老龄产业政策实践过程中，缺乏政策过程的视角，侧重政策文本创制，忽视政策递送、执行、评估和接替等实施机制建设。上述诸多问题，使得许多政策被束之高阁，流于形式，甚至成为“一纸空文”，难以发挥应有的效力。
（六）政策效力层级不够
老龄产业政策按效力等级可以划分为法律、行政法规、部门规章和规范性文件。比较而言，法律与行政法规更具有权威性、强制性、稳定性，而部门规章和规范性文件，其权威性较低，制定和执行过程中随意性较大。中国老龄产业政策法制化进程严重滞后，大多数政策以“意见”、“通知”、“办法”等规范性文件的形式出现，上升到部委规章和管理条例层次上的已很少，行政法规和法律层次的产业政策近乎空白。老龄产业政策的效力等级低，导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。
此外，中国老龄产业政策的手段过于偏重行政手段，缺乏对经济手段的充分利用，或者虽然运用了经济手段，但缺乏足够的利益诱导性，对产业政策与市场机制的有机结合考虑得不够充分，“市场友好型”的产业政策匮乏。譬如，通常把政策着力点放在经济优惠政策上，而对如何创造更加有利于产业发展的市场环境重视不够，或者有所倡导，但缺乏细化的操作性举措，甚至人为制造市场壁垒。
中国老龄产业政策存在的上述问题，原因是多方面的，既与中国老龄产业尚处于发展的初期，政府、学术界、企业界对老龄产业发展的规律性把握不够有关，也与各界对老龄产业地位和作用认识不足，对老龄产业政策的属性、功能和优势缺乏深入了解有关，同时也与中国老龄产业政策决策体制条块分割，以及老龄产业政策过程科学化、民主化、规范化程度不高有关，需要多措并举、循序渐进来解决。
三、中国老龄产业政策的构建
（一）中国老龄产业政策的理论依据、原则和目标
１、理论依据
制定实施产业政策的合理性，具有多种理论支撑，相对而言，比较流行的理论有以下几种。
一是“市场失灵”理论。这一理论是产业政策的最主要理论依据。市场机制并不是万能的，它在解决某些经济问题上无能为力，譬如，无法解决经济的外部性、发展的公平性、公共物品的生产、经济波动以及市场秩序的维护等问题。“市场失灵”不能构成政府对宏观经济进行调控的充分条件，但提供给政府一个实施经济干预行为、提升资源配置效率的正当理由。“市场失灵”在老龄产业领域的表现更为明显。一是在现阶段，中国老龄产业具有微利性，产业的平均利润率还比较低，一些企业处于保本经营状态，甚至出现亏损的情况，这就要求政府对从事老龄产业的企业在政策上给予扶持，降低其经营成本，使他们有利可图，从而吸引民间资本投资，促进整个产业的繁荣。二是在特定的发展阶段，特别是在中国老龄事业逐步向产业化发展的过渡进程中，老龄产业提供的产品和服务中有相当一部分具有半公共产品的性质，市场失灵更为明显。
二是“扶持幼小产业”理论。该理论认为，对后发工业化国家而言，要想追赶上先进工业化国家，必须运用国家意志，创制相关政策，选定一些产业予以保护和扶持，培育出新的竞争优势产业，从而打破原有的国际产业分工格局，获取对本国有利的国际分工地位。在绝大多数国家的产业政策中，都具有保护和扶持幼小产业的基本导向，并成为后发工业化国家进行产业结构选择和调整的基本理论依据。尤其是在全球化时代国内市场国际化、国内竞争国际化的背景下，对一个弱小产业来说，如果没有一定的扶持是很难正常成长壮大的。
三是后发优势理论。该理论认为，后起国家可以直接引进先进国家的经验与技术，从而降低技术研发费用以及企业使用技术的成本，此外，在经济发展要素相同的条件下，后起国家通常劳动力资源比较丰富，劳动力成本低廉。因此，在国家的保护与扶持下，后起国家的一些产业可以充分借助技术、劳动力成本方面的比较优势，实现规模经济，最终培育发展起本国新的优势产业，实现对先进发达国家的战略赶超。这一理论成为一些国家制定扶持性产业政策的重要理论依据，而通常学术界把这一旨在实现战略赶超的政策界定为“赶超型产业政策”。具体到中国而言，老龄产业在规模、发展水平等方面都远远落后于西方发达国家，而在人口老龄化不断深化发展的背景下，老龄产业又是一种战略性产业。老龄产业的战略地位以及中国老龄产业的发展现实，是中国选择“赶超型产业政策”的重要依据。否则，中国就不可能在大多数要素禀赋都处于相对劣势的情况下赶超老龄产业高度发达的国家。
四是产业集群理论。产业集群已被公认为是对产业竞争力和创新绩效起决定性作用的因素。作为一种新的空间经济组织形式，产业集群由不同规模等级的企业集聚而成，这些企业通常位于产业价值链的不同链条和部门，但是彼此之间分工协作，存在很强的互补性关系。产业集群能够获取竞争优势的关键因素在于高度的专业化，以及集群所在地区的经济资源的有效整合和高效互动。一旦集群优势形成，将极大地降低企业之间的交易成本，并形成专业性人力资源的聚集。这对国家产业政策的理论指导意义在于：在解决一般性“市场失灵”问题的同时，还需要深入分析和研究产业体系中各要素的素质及其运行动态，提出整合、优化产业链的合理方案，从而促进整个产业体系的有效运行，实现效率的优化、效益的提升。不同于其他产业，老龄产业的综合性更强、产业链更长、利润率偏低，更需要发挥产业集群的互补、竞争和规模优势，降低交易成本，提升产业发展活力。
２、制定中国老龄产业政策应遵循的原则
一是要充分尊重和运用市场机制。产业政策虽然是在干预市场、弥补市场失灵，但并不是排斥市场、抛弃市场，相反只有与市场有效合作，才能发挥更大的效能。老龄产业政策应当是市场友好型的政策，应尊重市场在资源配置中的决定性作用，充分运用市场的价格、利率、竞争、税率、供求、风险、淘汰等机制来实现产业政策目标。
二是要遵循老龄产业发展规律。需求拉动、适度竞争、国家扶持和结构合理化，是一个产业，尤其是“幼小产业”健康发展要具备的基本条件。为此，要根据人口老龄化条件下市场需求结构的变动趋势，促进产业组织的优化，鼓励适度竞争，扶持产业实现赶超式发展，实现产业结构合理化、高度化等基本取向，制定和实施老龄产业政策。
三是要与中国经济社会发展实际水平相适应。同发达国家相比，中国老龄产业在规模、结构、企业实力、科技水平、市场运作能力等方面都处于劣势，这决定了中国老龄产业政策属于赶超型政策。
四是统筹兼顾，分类指导。老龄产业是由多个子产业和更具体的行业组成的产业群，而且每个子产业、行业都具有自身特殊的发展演变规律，所生产的产品和服务差异性较大。
３、政策目标
产业政策目标是指国家通过制定和实施产业政策所希望达到的目的和结果。要制定科学的产业政策，首先必须确立合理的政策目标。据中口径方案测算，按照２０１０年可比价格，２０１４年中国老年人口消费潜力约为４６万亿元，到２０２０年提升至９２万亿元，２０３０年进一步提升至２６７万亿元。老年人口消费占ＧＤＰ的比例，将由２０１４年的８３％，持续提升至２０２０年的１０８％、２０３０年的１８４％。产业要健康发展，供给与需求应当基本平衡。结合高、中、低三种方案的测算结果，中国老龄产业政策的总体目标是国家统筹产业政策实施，使中国老龄产业产值占ＧＤＰ的比重，到２０２０年达到９％～１３％，到２０３０年上升至１５％～２３％，老龄产业成为国民经济中的重要支柱产业。
（二）老龄产业政策的内容体系
根据产业政策的基本理论，老龄产业政策从构成内容来看，主要由老龄产业结构政策、老龄产业组织政策以及老龄产业发展政策等三个方面组成。在产业实际运作中，产业结构、产业组织、产业发展三者密切关联，因此一个完整的老龄产业政策应当是三个组成部分相互配合、相互衔接的有机整体。
１、老龄产业结构政策
老龄产业结构可以划分为宏观和中观两个层次。从宏观层次来说，老龄产业结构是指老龄产业在整个国民经济产业结构中的地位，以及老龄产业产值在ＧＤＰ中的比重。它从总体上呈现了老龄用品、服务、设施和金融产品的生产与消费在整个国民经济生产和消费体系中的地位和比例关系。从中观层次来说，老龄产业结构还指构成老龄产业的子产业内部，以及更为具体的各行业之间的比例关系。老龄产业是一个由老龄用品业、老龄服务业、老龄房地产业、老龄金融业等四个产业的几十个行业组成的产业群。每一个子产业、行业都有自身的特色以及生产和消费规律，在老龄产业整体结构中的地位和比例关系具有较大的差异。
与老龄产业结构的宏观与中观之分相应，宏观层次的老龄产业结构政策调整的是老龄产业在整个国民经济产业结构中的地位和比例关系，政策目的在于使老龄产业产值在ＧＤＰ中的比重体现出产业结构合理化、高度化的客观要求，体现出老龄产业应有的地位。中观层次的老龄产业结构政策，调整的是老龄产业内部的子产业之间，以及各行业之间的比例关系，政策目的在于促使各子产业、行业之间协调、均衡发展。
老龄产业结构政策以调节供给为政策取向，以引导资本增长为政策手段，具有长期性和相对稳定性，对于调整和优化中国的老龄产业结构、引导老龄产业的投资方向、避免盲目投资和重复建设、促进资源在老龄产业内部合理配置具有不可替代的作用。结合中国老龄产业的发展现状，中国老龄产业结构政策的基本内容主要有：一是确定老龄产业在国民经济产业结构中的战略地位，从国家层面加以规划和推动。二是根据中国老龄产业仍属于“幼稚产业”的发展现状，制定符合中国国情的老龄产业保护与扶持政策。三是根据老龄产业需求结构的演变规律，合理安排产业发展的战略序次，对精心选择出的主导行业实施扶持政策，对仍然处于弱势的行业实施保护政策，对已经投资过热的行业采取合理的抑制政策，对夕阳型的衰退行业采取调整和援助政策，从而促进老龄产业内部各子产业，以及各行业的协调均衡发展。
２、老龄产业组织政策
作为中观层次的概念，老龄产业组织并不是一个“实体性组织”的概念，而是指老龄产业（行业）内部所有企业之间的组织或者市场关系，特别是指大企业与中小企业之间相互作用、相互联系所形成的市场关系，以及老龄产业链上中下游企业之间的关系。
老龄产业组织政策，是各级政府制定和实施的旨在优化老龄产业组织结构、防止过度竞争和垄断、保护有效竞争、促进产业组织结构优化的一系列政策的总和。由于老龄产业是由几十个行业组成的产业群，每个行业组织具有自己特殊的演变规律，行业的市场结构、竞争手段和市场绩效也各自不同，因此，老龄产业组织政策并不是整齐划一的，通常表现为不同行业组织政策的组合。
老龄产业组织政策调节的实质是老龄产业内部某一产业（行业）企业与企业的关系，它是一种介于宏观与微观之间的中观政策，其政策功能在于提高老龄产业的市场集中度、实现规模经济效益、提升产业关联度、形成大企业主导下的大中小企业协调发展的老龄产业组织形态。
３、老龄产业发展政策
老龄产业发展是一个内涵十分丰富的概念，不仅涉及产业的增长问题，还涉及产业技术进步、产业发展的区域协调、进出口贸易平衡等问题，以及就业、收入分配、环境保护等社会公平与发展问题。与此相应，老龄产业发展的目标，也是经济目标、政治目标、社会目标、文化目标、环境目标的有机组合。
老龄产业发展政策是围绕产业的科学发展，为实现老龄产业发展的综合目标、使用多种调控手段制定的一系列具体政策。老龄产业发展内涵的全面性、目标的多维性，决定了老龄产业发展政策调控手段的综合性。实现产业发展的综合性目标，需要行政手段、法律手段、经济手段的合理搭配。具体而言，除了基本的财政手段、金融手段外，还包括税收政策、投融资政策、土地政策、工商管理和价格政策、社会保障政策、资产管理政策、人才培养及职业培训政策等。各种政策之间必须相互协调、配套，发挥政策合力，如此才能保证产业发展政策多维目标的顺利实现。
与老龄产业发展的丰富内涵相应，老龄产业发展政策可以进一步划分为产业布局、贸易、技术、金融、财税以及产业人才政策等具体类别。所谓老龄产业布局政策，是政府制定的用于规划和干预老龄产业地区分布的政策，其主要内容包括制定合理有效的地区产业政策、正确选择地区的主导产业、鼓励地区间的横向联合以实现优势互补等。
（三）老龄产业政策的基本取向
产业政策基本取向的确定，主要基于对产业发展面临基本问题的判断，以及对未来产业发展方向的设想。中国老龄产业政策的基本取向主要体现在以下三个方面。
１、产业结构政策基本取向
中国老龄产业结构存在的问题主要表现在两个方面：一是老龄产业在整个国民经济产业结构中的地位不高，老龄产业产值在ＧＤＰ中的占比偏低，与老年群体的潜在消费需求不匹配；二是在中观层面，老龄产业内部各子产业和行业之间的比例关系不合理，产业发展不均衡，突出表现在老龄服务业独大，而且老龄服务业构成中又以养老服务业为一枝独秀。针对上述问题，政府老龄产业结构政策的基本取向，一是要引导和扶持资源从产能过剩的产业转移到老龄产业，提高产能，提升产值，整体提高老龄产业在整个国民经济产业结构中的地位。二是要通过差别化的扶持政策，促进老龄产业内部结构优化，继续扶持老龄服务业、老龄用品业等传统老龄产业发展，积极引导老龄房地产业、老龄金融业等新兴老龄产业健康发展，同时也要通过差别化的扶持政策，促进各个行业间比例关系的优化，最终实现老龄产业上中下游之间、各行业之间的协调均衡发展，获得产业发展的整体效应。
２、产业组织政策的基本取向
当前，制约中国老龄产业健康发展的主要问题不是垄断，而是大型老龄企业数量少、产业集中度低，产业规模不经济，以及产业内部的无序竞争和不公平竞争等问题。根据发达国家产业组织的演变趋势和规律，老龄产业组织政策基本的政策取向应该是引导更多企业进入老龄产业，鼓励适度竞争，扩大老龄企业规模，进一步提高产业集中度和关联度，延长产业链。一是支持鼓励兼并和收购，扶持“龙头企业”做大做强，重点培育发展一批资本实力雄厚、技术竞争力强、品牌实力强大、管理运营高效的大型老龄企业和企业集团。二是改善中小企业发展的外部环境，培育和孵化更多中小企业，引导中小老龄企业走专业化、特色化、精细化、新颖化的道路。三是优化大型老龄企业和中小型老龄企业之间的市场关系，鼓励中小企业发挥优势，找准自身在产业链上的定位，强化中小企业与大企业（集团）之间的联系以及提升专业分工协作水平，提高产业关联度，形成大中小企业协调发展的格局。四是防止产业内过度竞争和不公平竞争，鼓励有效竞争，即兼容竞争活力和规模经济效益的竞争，最终推动中国老龄产业市场形成适度垄断竞争的新格局。
３、产业发展政策的基本取向
老龄产业布局政策。其基本取向应当是解决中国区域间老龄产业发展差距过大的问题，区域老龄产业发展的同构化、低构化问题，以及市场条块分割等问题。
老龄产业技术政策。就老龄产业技术政策的基本取向来说，主要是应当解决目前中国老龄产业科技投入不足、企业自主创新能力不强、产品技术含量过低等问题。
老龄产业贸易政策。中国老龄产业起步晚，仍处于成长期，产业国际竞争力不强，这决定了中国老龄产业贸易政策应该是具有一定保护性质的贸易政策。
老龄产业金融政策。主要解决中国老龄产业发展中存在的融资供给渠道不畅、融资服务薄弱、融资保障体系不健全等问题。一是要开发和拓展中国老龄产业的融资渠道，创新融资工具，建立多元化的融资供给体系，引导中国老龄产业中的企业积极利用货币市场、资本市场、风险投资、项目融资、海外资金等渠道和工具进行融资。二是在政府层面，做好老龄产业融资的政务服务工作，为老龄产业融资提供必要的保障、核准、监督、引导和信息等服务，在市场层面应尽可能做好金融中介和专业中介提供的相关金融、法律、会计、咨询等各项融资相关服务。三是健全老龄产业融资相关的制度和政策，规范金融市场，建设社会诚信体系，加强产业投资风险管理和控制，为中国老龄产业提供良好的融资制度保证以及相对宽松的融资环境保障。
老龄产业财税政策。主要解决中国老龄产业的财政投入不足、财税激励不够等问题。
老龄产业人才政策。主要解决中国老龄产业发展面临的经营管理类人才、专业技术人才和服务技能人才不足的问题。
（四）老龄产业政策手段
产业政策实施的成效，除了取决于产业政策目标的合理性和内容的科学性外，主要取决于政策手段的合理选择与协调配合。老龄产业政策要达到预期的成效，必须遵循相机决策的原则，适当、适时地选择各种产业政策手段变量，并进行有效的一揽子组合。
今后一个时期，中国老龄产业政策总体上属于“扶持型”、“鼓励型”的产业政策，可供使用的产业政策手段主要包括以下几个方面。一是财政手段，如贷款贴息、政府采购、项目建设和运营补助、设立老龄产业发展专项基金。二是税收手段。主要体现为营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等的减免。三是货币金融手段。如贷款数量、期限和利率等方面的优惠，针对老龄企业特点的金融产品和服务方式创新，以及信贷抵押担保物范围的拓展等。四是技术手段。如提供技术研发平台、对装备实施加速折旧、强制实施技术更新、鼓励开展科技攻关、给予科技开发经费补助等。五是贸易手段。通过关税、进口许可证、进口配额以及外汇管制等手段限制老龄产品和服务的进口，通过出口退税、出口补贴等手段鼓励出口。六是行政手段。如价格管制、引导企业并购重组、定期发布扶持性行业目录、制定引导性规划和指导性意见、放宽资格审批条件、减少行政许可等。七是法律手段。即将相对成熟的产业政策法律化，依靠法律的强制力量来规范政府的政策行为以及企业的市场行为，为老龄产业发展提供法律依据和保障。
四、进一步完善中国老龄产业政策的建议
（一）研究制定中国老龄产业发展中长期规划
发挥产业规划的引领作用，是实现中国老龄产业赶超型发展战略的重要手段。中长期规划旨在着力解决中国老龄产业政策顶层设计和战略谋划不足问题，确立老龄产业在整个国民经济产业结构中的战略地位。该规划应当对中国老龄产业发展的指导思想、发展原则和阶段性发展目标，老龄产业的重点发展领域，老龄金融业、老龄用品业、老龄服务业和老龄房地产业发展的主要任务，老龄产业发展的重大工程，老龄产业政策的基本框架，老龄产业发展的保障措施等领域，做出统一规划和部署。
（二）完善老龄产业政策体系
首先从产业政策构成的视角看，要根据中国当前老龄产业政策过度集中于老龄服务业的现实，加快健全老龄金融业、老龄用品业和老龄房地产业发展的产业政策，适时推动产业政策精细化、纵深化发展，逐步健全具体的行业政策；其次从产业政策体系的视角看，要加快弥补中国老龄产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业贸易政策、产业金融政策、产业财税政策和产业人才政策等具体政策措施的缺失，形成相互衔接、相互协调、功能耦合的老龄产业政策体系。在此基础上，逐步将成熟、稳定、富有成效的政策，上升为国家法律法规，推动中国老龄产业政策的法制化进程，提高产业政策的效力等级。
（三）增强老龄产业政策的可操作性
首先对指导全国老龄产业发展的宏观性、原则性的政策，应当在部委和地方政府两个层面分别制定配套的实施细则或者实施方案。其次，增强政策文本自身的可操作性，对一些针对性强、作用对象明确、任务清晰的政策，应当减少倡导性、原则性的规定，增强细化、刚性化的规定，明确实施部门，明晰督查办法和奖惩措施。最后，增加政策文本的量化指标，对政策目标、具体任务、资金投入等方面的要求，应当尽量量化，减少模糊性的定性描述。
（四）加大政策扶持力度
一是加强对中国老龄产业发展的保护力度，研究制定老龄产品和服务的进口限制政策，以及对国际资本在中国投资老龄产业行为的规范政策，确保中国老龄产业市场安全。二逐步改变对国有资本和民间资本投资老龄产业的差异化扶持政策，确保民间资本享有和国有资本同等的优惠扶持政策，实现公平竞争。三是从整体上加大扶持中国老龄产业发展的财政、税收、金融、技术、土地、人才等政策的优惠程度和扶持力度，改变扶持政策整体偏软的现实。
（五）实现政策过程的科学化、民主化
一是产业政策的决策部门应当加强信息的收集和监测，密切跟踪老龄产业发展动态，适时掌握产业发展的新情况、新特点，及时发现和推广典型经验和成功做法。二是规范决策流程，塑造科学的决策行为模式，不断创新政策手段，善于调配使用不同政策手段的组合。三是建立科学的政策评估体系，加强政策的事前、事中和事后评估，根据评估结果，适时对产业政策进行调整，提高产业政策的应变性和有效性。四是要充分发扬民主，提升老龄产业政策的决策透明性和社会参与度，改变政府职能部门垄断产业政策制定的做法，提高行业协会、企业、消费者等各方的参与程度，充分听取各个利益相关方的意见。
（六）开展老龄产业政策试点
在当前社会各界对老龄产业发展规律把握不足、产业政策认识不够的现实情况下，可鼓励各地设立各种老龄产业园、科技园、工业园或老龄产业发展示范基地，将当前各地各类园区和示范基地比较成熟的一些优惠政策（办法），譬如高新技术产业发展的扶持政策、大企业大集团扶持政策、鼓励和扶持企业上市的办法、发展总部经济的优惠政策、中小企业信用担保机构贷款担保补贴办法，以及园区的土地优惠政策、税收优惠政策、人才引进优惠政策、行政事业类收费优惠政策等，试用于入园老龄企业，同时一些前瞻性的产业政策，也可以依托这些园区和示范基地进行政策试点，为完善老龄产业政策积累经验，待成熟后在更大范围内施行。
（全国老龄工作委员会办公室政策研究部副主任，北京大学社会学博士李志宏撰写）
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