对不起，我是来给养老机构“公建民营”泼凉水的
这是一篇旧文，现在读来很有意味
对养老服务业有所关注和了解的人大抵都会在近几年经常在各级政府的报告、意见，电视节目中看到“公建民营”、“公办民营”等词汇。十八届三中全会提出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用升华经济体制改革”，去年，民政部就此发布了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），各地的公办养老机构改革朝着“公建民营”、“公办民营”方向的愈发增多，也更有理有据。加之中国的老龄化带来的养老问题日趋严重，这便是大的背景。
那么，公办养老机构，尤其是已经经营多年的养老机构就真的是在有关“公办民营”、“公建民营”的新闻报道中说的那样不改革体制就活不下去吗？这个问题值得政府及专家、甚至民众仔细思考下。不排除公办养老机构在体制之内存在诸多不足，诸如财政负担大、管理活力不强、创新机制不足等，但是，我们更应该看到大多数的民办养老机构生存与发展、管理与服务更令人担忧。
我们应该深刻意识到，已运营的公办养老机构实行“公办民营”是否会有翻天覆地的改变有待考证，而新建养老机构实行“公建民营”还需依据现实情况再决定。公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用，不与民办养老机构在同一区域“争夺”有限资源才是该履行的职能。当然，“公建民营”作为解决养老机构发展困境的一条路径，它的现实意义和历史作用还有待时间的验证。
一、新建机构或为政府政治目的
多地政府提出了“9073”养老格局，其中的“3”便是机构养老，若按各地实际情况来看，很多地方都离2.4这个比例还有很大的差距，更别提3。政府在养老服务方面的民生工程中，新建养老机构是最直接、最显而易见的工程。但民间资本在进入养老产业左右徘徊之时，地方政府只能通过自身的投资才能完成上级政府政治任务。这也就为新建养老机构的“公建民营”做了铺垫。设想一下，当地政府都能考虑到自身无法运营好养老机构，那么为何还要新建呢？
另一方面，新建养老机构也可以为政府某些主要领导的个人政绩添上浓墨重彩的一笔，也不排除某些领导通过新建养老机构获取个人利益。总之，新建养老机构在缓解机构养老需求的问题上，政府或多或少存在着未能考虑日后运营之事便下决定的可能。
二、不是所有地区都可“公建民营”
配合国家的“深化改革”号召进行新建养老机构改革或为好事一件，但并非所有地区的新建机构都适合“公建民营”。国人讲究“天时地利人和”，在改革中也需确保人力、财力、物力是否到位。
2011年，全国老龄办副主任阎青春在《“公办民营”与“公建民营”的一同》一文中指出：目前在那些经济欠发达和不发达地区，限于财力不足，建设社区养老服务设施和养老护理服务机构，离大面积推行“公建民营”还有相当距离，先从“民办公助”做起更切实、更妥贴，更有实效。只有随着经济社会发展和政府财力的增强，在福利和公益服务领域的“民办公助”才可以逐步让位给“公建民营”。现实情况诚如是。
三、恰当的模式利用民营机构发展与退出
目前，各地的“公建民营”的模式各不尽相同，各有千秋，包括租赁经营模式、BOT（建设-经营-转让）模式、合资合作模式、经理人模式、委托经营模式等。“公建民营”不但是事业单位改革的需要，也是培育民办养老机构的需要，所以，当地政府在进行“公建民营”模式设计时就需要结合当地实际情况，需要综合考虑到民营机构的发展与退出机制。即民营方在什么时间退出、在什么情况下需要退出，若是在起初没有设计好退出机制，将会在合同期满或违约情况下造成不必要的纠纷。尤其是很多地方政府碍于财政投入的有限，在新建养老机构主体建筑完工后剩余的投入全由民营方投资，在建设期是完全有利于政府，但是，今后在实际运营中出现问题后，民营方的退出必将给政府带来困扰和被动，如何处置民营方的投入？是全部政府再次出资从民营方购买还是受民营方“威胁”延长经营时间及答应更多的优惠条件？“公”代表所有权，“民”代表经营权和使用权，所以，一般情况下，合资合作是“公建民营”模式的下下策。
政府在设计合作模式的时候，切不可只顾眼前的利益将条件和门槛设置的过高而致使民营方负担过重（如租金过高、无扶持期等），相应的是应该给予民营方最大力度的支持，不要害怕民营方有利可图，但也需要防止民营方唯利是图，民营方无利可图将直接导致的是民营方无奈的退出，或将住入住老人的住养成本提高。“公建民营”的一个现实意义在于降低民营方的准入门槛，政府不能通过“公建民营”赚钱，在对其严格监管的同时，也要采取多种措施，继续大力扶持、帮助民营方。毕竟，运营失败的“公建民营”养老机构是政府的失败而不是民营方的失败，最大的受害者还是住养老人。
另外，民营方的运营期限也是一个重要的问题。某地的“公建民营”采取的是顺延制，即在规定的时间内达到某种要求（如上级荣誉）即可获取相应的经营期限，出发点是为了激励民营方的运营管理，同时也带来了一个隐患——经营期限可能会经过几届当地政府而领导的变动影响合作协议有效性。更多的地方采取的是固定期限，协议期满享有优先续约权，这里面存在的问题在于合作期满后可能政府领导也换了而导致民营方无法正常的续约。
四、确保福利性、公益性并非难题
“公建民营”养老机构的性质依然是公办养老机构，那么，它就必须按照公办养老机构的职能去定位，当然，“公建民营”机构是否需要完全和“公办公营”机构一样可以商议。不过，养老机构的福利性和公益性是不能丧失的，不管是“公”还是“民”在运营。“公建民营”养老机构的福利性和公益性主要体现在以下几个方面：首先是为公办养老机构的托底作用，承担政府的部分集中供养对象的供养责任。这应该是不能突破的底线；其次是优先低收入老人、经济困难的失能、半失能老人入住，并提供相对优惠的入住收费。绝不能将“公建民营”养老机构搞成高收费的高端养老机构，设置过高的门槛致使普通老百姓无法入住。这一方面就需要政府与民营方在合同中明确，以及政府的日后有效的监管。
五、政府公共职能切不缺位
若要民营方能良性的发展，以及公办养老机构的不变味，就意味着政府部门必须认真履行其公共职能，一方面扶持民营方，另一方面监管民营方。在“公建民营”合作中，政府应该扮演掌舵者的角色，负责公共服务的规划和监督。在某些地区的公办机构改革中出现了偏差，比如养老机构福利性的丧失、民营方经营连年亏损、民营方非法转移国有资产、民营方勾结官员牟利等，这些都是不应该发生的，出现这些的原因大多数为政府公共职能的缺位和官员的以权谋私。养老机构“公建民营”的浪潮才刚刚开始，国家在推广“公建民营”模式的出发点固然是好的，但不可否认的是很多问题只是暂时还未凸显出来。破解机构养老公办民办冰火两重天的局面，“公建民营”只是一个过渡，在确保其不“脱轨”的前提下，政府营造良好的市场环境或许更为重要。
原文载于“养老资讯咨询中心”天涯博客，原文标题为《“公建民营”不是破解机构养老困境的救命稻草》。版权归原作者所有
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