养老改革不是消灭差距 应倾向弱势群体
老有所养是大家的期盼，养老保险制度改革也被社会各界所关注。为什么要改革退休制度为社会养老保险制度，在这个过程中有哪些困惑，以及如何推进改革，如何构建公平可持续的社会养老保障体系，这些都是我们需要探讨的问题。改退休制为社会养老保险制
改革退休制度为社会养老保险制度，首先是由单位保障到社会保障的需要，其次是实现制度公平的需要。什么是退休制度呢?工作期间不缴费，达到退休年龄之后，由单位来发放退休待遇。如果说你这个单位是财政拨款的，那么就是财政预算，如果是差额拨款，那么有一部分是财政拨款，有一部分是单位筹措。比如说你这个单位退休的人比较多，那要发的退休金也会比较多，压力也会比较大。单位的情况千差万别，有些单位未必有这么充足的经费和资金，那么养老金的发放就存在风险，也就是说你这个单位要自保有时候就力不从心。我们改革退休制度为社会养老保险制度，也就是说由单位保障走向社会保障，缓解经费不平衡的风险。
什么是社会保险制度呢?这些单位都要缴费，形成了养老基金，职工到了退休年龄，不再是从单位领钱了，而是通过社会保险基金来发放养老金。这样就实现了社会共济，就实现了风险共担，使保障更加充分，更具有可持续性。
当前我们对退休制度、养老制度存在各种垢病。退休制度不缴费，养老保险制度要缴费，两者之间的待遇还有一定的差距。在这样的情况下，确确实实我们应该反思。机关事业单位养老制度改革，从人社部的文件来看1992年就开始搞试点了，也一直在推进。当前来看，全国机关事业单位的工作人员大概是4000万，事业单位大概3000万，机关单位不到1000万。根据统计，现在大概有2/3已经实行了缴费，上海和广东也有一些机关事业单位在缴费。迄今我们仍然还有一部分实行退休制度。为了建立公平可持续的社会保障制度，就需要逐步地统一制度。根据《中华人民共和国社会保险法》，职工都应当参加社会保险，职工就包括机关事业单位的职工。不论是政府的工作报告，还是党的报告都讲到要推进机关事业单位养老保险制度改革。实行制度公平，这已经不是学术的探讨，而是现行的政策。在这个过程中，确确实实也涉及到利益的调整。
养老制度改革中的困惑
我们知道退休制度是不缴费的，社会保险制度是要缴费的，由不缴费到缴费，单位是不是会吃亏呢?退休制度是在职期间不缴费，退休人员的退休金是由单位发放。也就是说最后这些人的退休金是单位支付的，这个成本是单位负担的。但是实行社会保险制度之后，根据在职职工的工资总和按照地方比例进行缴费。改革养老保险制度就是为了通过提高规模效应，通过大家缴费化解风险。
改革退休制度，不是为了要降低机关事业单位工作人员的退休金待遇。我们的政策导向是通过改革，使每一个参保人员、每一个工作人员有更加充分可持续的保障。我们反对随意提高待遇，也反对随意地降低待遇。就现行试点的政策来看，尽管机关的试点办法还没有出来，事业单位已经开始试点，广东省就是试点之一。
改革不是要消除企业职工养老金与机关事业单位养老金待遇的差距。反对随意扩大差距，但不是说没有差距，差距是客观存在的。机关事业单位参加社会保险制度，待遇的高低取决于你的缴费时间长短和缴费水平的高低。缴费时间长短、缴费额度大小不一样，待遇肯定不一样。中国作为一个发展中国家，地区差距、城乡差距，各个方面的收入差距还很大，这样的情况下缴费水平肯定不能按照一个标准来要求。收入的二元结构，决定了不同群体的待遇肯定有一定的差距。改革不是消灭差距，而是使这个差距较为合理。社会保险有一定的社会再分配功能，应当向弱势群体倾斜，二次分配、养老金的分配不能拉大差距。所谓拉大差距就是不能比初次分配的差距更大，如果比初次分配的差距还大，那么这个制度是失败的。
还有人说现行职工基本养老保险存在基金缺口，加入社会养老保险制度不安全，这是不符合实际的。根据统计，截至2013年底，全国职工基本养老保险基金结存数额是2.5万亿。这是一个很大的数啊，全国财政收入大概也就是十几万亿，2.5万亿相当于1/5的全国财政收入。我曾经参加2012年全国审计署专题报告会，根据审计署的审计，这笔钱没有挪用。从全国总体而言，我们是够发养老金了。但职工养老保险是地区性的统筹，养老金收支区域是一个小的范围，所以局部有些地区就可能出现缺口。2009年，基本养老保险实现了省级统筹。尽管有些地区不是很到位，是调剂基金办法，但也有一定的调剂功能。如果某个地方当期收的不够当期发，可以通过省一级的调剂基金来弥补缺口资金。如果调剂基金不够的话将由中央财政或者各级财政转移支付，确保养老金的按时足额发放。也就是说全国是有结余的，但是局部地区可能存在缺口。
因为人口老龄化加剧，我们确实也要未雨绸缪。截至2013年，65岁以上的人口大概是在10%以上，已经进入老龄化阶段。那么我们如何应对老龄化带来的养老金支付压力呢?首先就是全国社会保障基金会理事会有一万亿左右的资金，作为战略储备资金，一旦养老金出现缺口可以由该基金进行弥补。另外我们要逐步做实养老保险个人账户，这笔钱也要逐步形成积累，以便存钱养老。对职工基本养老保险基金是否有缺口而言，应当这样认识，当期来看我们是不存在缺口的，长期来看我们可能有一定的支付压力，但是也采取了一定的应当对措施，应该说这个制度还是有一定保障的。
过去相当长的时期，我们的养老保险转移不畅，或者说在国家层面上没有办法转移。但从2009年国办发66号文件《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续的暂行办法》发布实施以来，职工基本养老保险关系的转移接续在制度上已经有保障。你走到哪儿养老保险关系转到哪儿，这是政策目标。个人账户可以一块转走。当然统筹基金也给你转一定的比例，12%的资金是随人走的。为什么交20%，转12%?这是考虑到地区之间基金的平衡。各地缴费的比例不一样，有的地方缴费15%，有的地方缴费18%，有的地方缴费20%，所以到底按照多少来转很难说。12%有一个全国的考量，全国就按照一个比较低的来转。有户籍优先，从后从长两个原则。当然在执行中还存在中各种各样的问题，我们还要完善办法，规范流程。同样居民养老其实也是可以转移的。今年2月份国务院下发文件，建立统一的城乡居民基本养老保险办法，还有相关部门下发了实施城乡养老保险制度衔接的办法，都是解决转移接续问题的。
实现养老保险制度并轨
制度并轨涉及到将机关事业退休制度改革为养老保险制度，以及将新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合为城乡居民基本养老保险制度。在并轨改革中应坚持三方面的改革取向：
首先要构建“职工+居民”的养老保险制度框架。职工基本养老保险制度，应当包括各类职工，包括企业职工、事业职工，机关事业单位的各类工作人员，都应该纳入职工框架，实现制度统一、实现制度公平。2014年2月份国务院下发了关于建立统一的居民基本养老保险制度，未来居民基本养老是一个不分城乡的制度。把各种纷繁复杂的养老制度，整合为两个制度，比较简明，转接起来也容易。受制于区域发展水平，我们现在想搞成一元化的养老制度是力有不逮的。当前来看，在相当长的历史时期，我们的基本养老制度就是“职工+居民”的制度框架。职工和职工之间可以衔接，居民和居民之间可以衔接，职工和居民之间也可以衔接，这是我们未来改革的目标。
这里涉及到两个并轨。第一个并轨是退休制度和养老保险制度的并轨，第二是城镇居民和农村居民养老保险制度的并轨。第一个并轨矛盾比较大，难度也比较大。第二个并轨则不会有太大的矛盾，也不可能有太多的阻力。
对机关事业单位退休职工和企业职工养老保险并轨而言，要坚持划清时点、新老有别的原则。所谓新老有别，就是老人有选择权，既可以选择留在老制度，也可以选择进入新制度。新进入的公务员，新进入事业单位的工作人员，这些人的权益也应当得到相应保障。我们的改革是为了使各类工作人员应当有更加充分可持续的保障，新加入的这批工作人员的待遇也应该得到相应的保障，而不能盲目地降低。
构建公平可持续的保障体系
什么是公平的养老保障体系?可能有不同的理解。公平的养老保险制度就是人人待遇一样吗?我认为这不一定，人人待遇都一样的制度可能就是平均主义，没准可能就是不公平的制度。公平的制度并不意味着人人待遇相等，人人待遇都相等的制度并不一定是公平的制度。养老保险制度的公平在于权利公平，在于标准的公平。基本养老保险制度人人都可以参加，工薪劳动者人人都可以参加。不论是当地人还是外地人、不论是机关工作人员还是企业工作人员，无论你有没有当地户口，都可以享有职工养老保险相应待遇的权利，没有厚此薄彼，这就是权利公平。标准公平是指最后养老金待遇的高低取决于缴费。不论是机关工作人员、事业单位还是企业，不论是农村户籍还是城镇户籍，养老待遇都是按照你的缴费作为计算待遇的统一标准。
可持续的理解有两方面，一是基金来源可持续，二是待遇水平可持续。现在有一种误区，认为可持续就是钱够发，基金没有缺口。可一个人一月领20块钱的养老金，基金是可持续的，但是有保障吗?我们说的可持续，这个钱要保障基本生活。养老保险制度是要保障基本生活的，能保障基本生活就是可持续，没有基本生活保障就是不可持续。当然我们的水平要适中，不能过高也不能过低，这些都要进行一定的测算。待遇保基本，基金可承受，这就是我们可持续的基本判断。所谓基金可承受，有这个缴费能力，当然也包括政府的补贴，所以说这就是可持续。
要构建远期的多支柱的养老保障体系，正确处理政府与市场、基本与补充、保险与保障、中央与地方的关系，建立“政府与市场分责、基本与补充结合、公平与效率并重”的多支柱的养老保障体系。
第一支柱是面向全体国民的基础养老金制度，体现普惠与公平。居民养老保险制度是个人缴费、政府补贴、由基础养老金和个人账户组成的制度，未来应将这个制度推向全体国民，职工也要纳入到这个制度。在参加职工养老保险制度的同时，就即时进入了国民基础养老金制度，可以通过系统进行自动的换算。为什么要建立这样的一个面向全体国民的基础养老金制度呢?关键就是要体现公平。政府的财政收入取之于民用之于民、保障民生惠及民生，未来就要逐步体现在国民基础养老金这一块。
第二支柱是面向职工及其他从业人员的基本养老保险制度，体现公平与效率的结合。既要面向职工，又要面向其他从业人员。其他从业人员包括个体劳动者、包括非全日制工作者、包括各类灵活就业人员。按照社会保险法的规定，个体从业人员可以参加职工养老保险，而不是强制参加。现在一些地区在扩大养老保险的覆盖面时，各个地区操作可能有一定灵活性，但是这个问题也要有明确界限，就是说灵活就业者和个体就业者可以参加职工的养老保险，也可以参加居民养老保险。
第三支柱是面向多层次养老需求的各类补充养老保险制度(年金制度)，体现效率。职工基本养老保险具有再分配性，但是又坚持多缴多得、长缴长得的原则，因此是公平和效率的结合。但是为了调动各类人员的积极性，为了使不同贡献的劳动者有更高或者相应的养老保障，应当建立面向多层次的各类补充保险制度，就包括企业年金、职业年金和个人年金等制度。你劳动贡献大，那么在养老方面就应当有更多的待遇，这是由市场来完成的。
第四支柱是面向低收入无收入老年居民的收入保障制度与高龄津贴制度，体现社会关爱与政府责任。社会保障其实就是扶贫济困、体现社会关爱的制度，如何关爱老年人，不能是一句空话和口号，要落实在行动上和制度上，这就是高龄津贴。高龄津贴具有普惠性质，它的基金主要是由政府专项基金来提供。
未来的社会保障制度框架如果能够从这四个方面设计，从这几个方面构思的话，我认为就是实现了公平效率的结合，实现了有劳动收入者皆保险，无劳动收入者、低收入劳动者皆保障的目标和追求。
（作者褚福灵系中央财经大学社保系主任、人社部专家咨询委员会委员，中国社会保障研究中心主任）
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