民政部主导的4年持久战：养老院服务质量建设专项行动政策脉络与要点梳理
不出所料，昨日民政部等五部门印发的《关于做好2020年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》刷屏了。关于文件的具体内容，大家可以自行前往民政部官网查阅，这里就不再展示。如果各位稍作回顾，我们就能发现，养老院服务质量建设专项行动早在2017年就正式开始了，持续到今年，刚好满四年。在这四年间，民政部及相关部门每年都会发文并采取具体措施推进养老院服务质量建设。
那么，这四年间：
养老院服务质量建设的政策都有哪些变化？
政府对养老院服务质量建设的具体要求和关注点有何异同？
接下来，我们详细梳理。
一盘大棋：养老院服务质量建设专项行动
养老院服务质量建设专项行动始于2017年。
是年3月22日，民政部联合公安部、原国家卫生计生委、原质检总局、国家标准委、全国老龄办等六部门，印发了《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》（民发［2017］51号）。
这份《通知》与接下来三年的三分通知有一个显著的不同之处，那就是除了明确年度工作目标与工作任务之外，这一年的《通知》还对持续四年的专项行动的整体目标和重点行动内容做出了全盘部署。
关于专项行动的总体目标，《通知》提出，要用四年左右的时间，到2020年底，基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，养老服务质量治理和促进体系更加完善，养老院服务质量总体水平显著提升，所有养老院能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，形成一批品牌形象突出、服务功能完备、质量水平一流的连锁化养老院，质量建设成果更好地惠及全体老年人及其家庭，为积极应对人口老龄化，全面建成小康社会奠定坚实基础。
关于四年专项行动的重点工作内容，2017年的《通知》里列出了如下九项：
1.开展全国养老院服务质量大检查、大整治活动。
2.加快养老院服务质量标准化和认证建设。
3.开展医疗卫生服务。
4.加强养老院安全管理。
5.提高养老院管理服务人员素质能力。
6.建立全国养老院业务管理系统。
7.开展养老院服务质量万里行活动。
8.开展“敬老文明号”创建活动。
9.加强养老院服务质量监督。
说完全局性的行动目标与重点工作，接下来我们回顾梳理这四年来的各个年份的工作目标与年度任务。
2017年专项行动的工作目标与主要任务
1.工作目标
到2017年底，养老院服务质量明显改善，各项服务质量基础进一步夯实，全国统一的服务质量标准和评价体系初具雏形，50%以上的养老院能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。涌现一批质量有保证、服务有标准、人员有专长的专业化养老院。
2.主要任务
2017年养老院服务质量建设专项行动以“五查五改、对标达标”为主要内容，对照影响养老院服务质量的运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等五个方面，开展养老院服务质量大检查、大整治，推进养老院服务质量大转变。2017年养老院服务质量建设专项行动从2017年3月开始，具体分为三个阶段。
动员部署和自查自纠阶段（5月底前完成）。
（1）各地民政、老龄牵头，联合公安、卫生计生、质量技术监督等部门成立领导机构，在调查摸底基础上，制定实施方案，层层动员部署，广泛宣传发动。
（2）4月20日前，民政部及各省级民政部门开展养老院服务质量专项行动培训，重点学习习近平总书记关于全面提升养老院服务质量的重要指示精神，明确大检查大整治工作要求。培训对象为各级民政、老龄部门业务干部、养老院院长、养老院护理员，贯彻落实提高养老院服务质量规范及相关要求。
（3）5月31日前，依托全国养老院业务管理系统开展养老院信息第一轮摸底工作，并针对养老院服务质量存在的突出问题开展专项调研。有条件的地区也可以委托权威第三方机构开展养老院服务质量评估。
（4）5月31日前，组织辖区内所有养老院、包括未取得设立许可证的养老院对照《养老院服务质量大检查指南》认真自查，不符合相关法律法规规章、规范性文件、强制性标准的要立即整治；不能立即整治的，要确定整治方案及期限。养老院应向负责设立许可的民政部门报告自查结果及整治方案。
核查整治阶段（6月至10月底）。
（1）对照《养老院服务质量大检查指南》，对辖区内所有养老院自查情况进行逐一核查。核查结果应予公布，质量优秀的养老院要给予表彰，并在相关激励扶持措施中给予适当倾斜；不符合相关法律法规规章、规范性文件、强制性标准的养老院要督促指导整治；存在违法违纪违规的养老院，要依法处置。
（2）根据核查结果形成整治方案并组织实施。对普遍性问题，要统一部署研究解决；对个性化问题，要一院一策，针对性研究解决。
（3）民政部、全国老龄办联合公安部、国家卫生计生委、质检总局、国家标准委对各地大检查、大整治进行督促指导，对存在严重违法违规行为且不整治以及因违法违规行为导致事故的养老院进行集中曝光，纳入全国统一的信用信息共享交换平台。
巩固深化阶段（10月至2017年底）。
（1）10月，民政部、全国老龄办联合公安部、国家卫生计生委、质检总局、国家标准委组成督查组，对各地养老院服务质量建设专项行动进行督查。
（2）11月上旬，依托全国养老院业务管理系统，对全国养老院进行第二轮基本情况摸底，并与第一轮摸底情况进行对比分析。对照整治方案，盘点整治进度及成果。
（3）11月底，各地对开展专项行动情况进行全面总结，进一步完善相关制度措施，推动建立常态化工作机制。
（4）12月上旬，总结分析工作成效，确定2018年养老院服务质量建设专项行动主要内容。
2018年专项行动的工作目标与主要任务
2018年3月21日，民政部、公安部、原国家卫生计生委、原质检总局、原食品药品监管总局、国家认监委、国家标准委、全国老龄办等八部门印发《关于做好2018年养老院服务质量建设专项行动的通知》（民发〔2018〕40号），正式拉开了当年的养老院服务质量建设专项行动的大幕。
1.工作目标
到2018年底，《全国养老院服务质量大检查指南》基础性指标中，管理服务质量类指标合格率达到90%以上，设施改造和设备添置类指标合格率大幅提升，安全隐患进一步消除，养老机构服务质量内部管理基本制度全面建立；
全国统一的养老机构服务质量评价标准与工作制度初步建成，《养老机构服务质量基本规范》(GB/T35796-2017)等相关国家和行业标准在养老机构得到普遍执行，养老机构管理与服务规范化、标准化工作基础进一步夯实，养老服务队伍专业化水平不断提升，养老机构服务质量持续改善，老年人养老服务获得感和满意度明显增强。
2.主要任务
(1)巩固大排查、大整治工作成效。
各地要对2017年《全国养老院服务质量大检查指南》(以下简称《大检查指南》)基础性指标全部合格(含经整治合格)的养老机构，组织开展再评估，确保已整治问题不反弹；
对2017年基础性指标整治后仍未合格的养老机构，省级民政部门要根据全国养老机构业务管理系统数据及相关信息，在4月底前汇总列出问题清单通报相关部门;
市县民政部门要按照“一地一案”、“一院一策”的要求，继续协调相关部门开展集中整治，确保所有养老机构基础性指标全部合格，排查发现的所有重大安全隐患全部消除。
(2)贯彻实施《养老机构服务质量基本规范》(GB/T35796-2017)(以下简称《基本规范》)。
各地民政部门要会同有关部门组织养老机构学习贯彻《基本规范》，建立健全内部管理服务制度与标准规范，适时开展贯彻执行情况自评，在此基础上通过部门联合评估、委托第三方机构评估与认证等方式，公布本地区符合《基本规范》的养老机构名单，发挥《基本规范》在养老机构服务质量建设中的“基准线”作用。
(3)加强政策实施。
各地要落实民政部等部门联合印发的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)及《关于做好全国养老院服务质量整治工作的意见》(民发〔2017〕157号)相关要求，加强对未许可养老机构的分类处置，对符合相关安全标准但因行政手续问题不能通过审验审批的养老机构，报请省级人民政府组织相关部门集中研究处置。
对暂不符合相关安全标准的养老机构，要限期进行整改，整改后符合相关安全标准的，按照相关程序和方式给予设立许可;
对无法有效整治、安全隐患严重的养老机构，在妥善安置老年人的基础上依法取缔、关停、撤并。养老机构内部设置诊所、卫生所(室)、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。
(4)完善养老机构人才队伍支持政策。
建立部、省、市、县民政部门和养老机构多级多层次培训体系。民政部2018年重点为各地培训一批养老服务骨干人才;省、市级民政部门及有条件的县级民政部门年内至少组织开展一次养老机构从业人员培训，重点培训标准规范、专业技能、安全管理等内容。
涉及消防安全、医疗卫生、特种设备安全、食品安全等专业的，公安、卫生计生、质监、食品药品监管等部门予以支持。各相关业务部门在组织本系统业务培训时，可将养老机构相关人员纳入培训范围。
组织养老机构负责人培训，增强他们加强养老机构服务质量管理的责任意识与专业能力。养老机构要建立健全内部培训制度，加强岗前培训和定期培训。有条件的地区要研究出台支持养老机构引进、培养和稳定专业技术技能人员的政策措施。
(5)健全制度规范。
按照质检总局、民政部等部门印发的《服务质量评价工作通用指南》(国质检质联〔2017〕418号)的有关要求，制定养老机构等级评定的国家标准和实施办法，探索建立全国统一的养老机构服务质量评价和认证制度，鼓励优秀养老机构通过养老服务认证。
推动修订出台《建筑设计防火规范》、《老年人照料设施建筑设计标准》。研究制订加强养老机构食品安全管理的意见。各地对辖区内普遍性服务质量问题，在及时发现、立即整改的基础上，要研究完善相关制度，建立健全养老机构服务质量提升的长效机制。
(6)加强农村特困人员供养服务机构(以下简称农村敬老院)管理。
修订《农村五保供养服务机构等级评定暂行办法》，研究制订提高农村敬老院托底保障能力和服务质量的政策措施。各地要结合实际，制定和实施农村敬老院改造和服务质量提升三年行动计划，组织开展农村敬老院等级评定，推进机构管理规范化，不断提升托底保障能力和服务质量。
(7)及时更新全国养老机构业务管理系统数据。
各地要认真落实《民政部关于应用全国养老机构业务管理系统加强养老机构发展监测的通知》(民函〔2017〕56号)，督促指导养老机构定期更新本机构数据，及时更新安全管理相关信息；负责设立许可的民政部门要指导新成立的养老机构设立账户并填报数据，及时审核所辖区域养老机构填报信息；省级、市级民政部门要组织开展信息质量抽查，抽查率不低于10%。
2018年11月前，各省级民政部门要组织所辖养老机构通过全国养老机构业务管理系统更新信息并填报整治情况。加强养老机构信息化建设，鼓励养老机构按照质检总局、民政部等部门印发的《服务质量信息公开规范》(国质检质联〔2017〕418号)有关要求公开服务信息，建立和实施养老机构基本信息网上公开查询制度。
（8）营造良好舆论氛围。
组织实施养老院服务质量万里行活动，将养老机构服务质量建设情况纳入“敬老文明号”创建指标。各地要通过平面传媒、影视媒体、新媒体、自媒体等平台，加强整治工作和专项行动宣传。依规组织开展优秀养老机构、优秀院长、最美养老护理员等评比表彰和宣传推广活动，营造养老院服务质量建设专项行动的良好氛围。
2019年专项行动的工作目标与主要任务
2019年5月23日，民政部、卫生健康委、应急管理部、市场监管总局等四部门联合召开视频会议，部署2019年的全国养老院服务质量建设专项行动工作。同时，四部门联合印发了《关于做好2019年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》（民发〔2019〕52号）。
1.工作目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以养老机构中每一位老年人都能生活得安心、静心、舒心，安享幸福晚年为总目标，坚决贯彻落实习近平总书记关于养老院服务质量建设重要指示精神和党中央、国务院高质量发展决策部署，着力防范和化解养老服务领域重大风险，坚持一张蓝图绘到底，持续推进全国养老机构服务质量迈入长效机制建设新阶段。
到2019年底，全面清除养老机构已排查出的重大风险隐患，在此基础上实现60%养老机构符合《养老机构服务质量基本规范》（GB/T35796-2017）国家标准，启动实施养老机构等级评价示范工程，推出一批星级示范养老机构，辐射带动养老机构服务质量持续改善，社会对养老服务满意度持续提升，老年人获得感、幸福感、安全感持续增强。
2.主要任务
（1）着力开展重大风险隐患清除攻坚行动。
《全国养老院服务质量大检查指南》中有28项指标涉及养老机构运营服务中的重大风险隐患，目前还有相当一部分养老机构的这些指标不合格。各省级民政部门要列出本行政区域内不合格的养老机构清单及隐患清单通报同级相关部门。
同时，要结合《国务院安委会办公室关于开展“防风险保平安迎大庆”消防安全执法检查专项行动的通知》（安委办〔2019〕7号）及地方安委会部署要求，将养老院中的9类突出消防安全问题评估结果及专项行动中涉及的消防安全指标情况，5月底前统一报告当地消防救援机构。
对不达标的情况，要按照“一地一策”、“一院一案”要求，联合采取专门措施，加大整治力度，确保9月底前全部整治到位；对存在重大风险隐患、逾期不改正的养老机构，应责令停业整顿；情节严重的，要在妥善安置老年人的前提下，依法取缔、关停、撤并。
（2）全面推进《养老机构服务质量基本规范》达标工作。
各地民政部门要督促指导已经清除重大风险隐患的养老机构，对照《养老机构服务质量基本规范》国家标准开展自查，采取有力措施整改不达标内容，提升服务质量。
要在养老机构自查整改的基础上，联合相关部门或组织第三方评估验收，及时确认公布达标养老机构，督促指导并支持不达标养老机构整治提升。年底前，要实现60%养老机构符合《养老机构服务质量基本规范》国家标准。
民政部、市场监管总局将及时总结养老机构重大风险隐患整治工作和《养老机构服务质量基本规范》国家标准达标工作经验，研究起草养老机构服务质量强制性国家标准。
（3）启动实施养老机构等级评价示范工程。
民政部将在市场监管总局指导支持下，推动贯彻落实《养老机构等级划分与评定》国家标准，制定实施细则和管理办法，2019年下半年启动全国养老机构等级评价工作，推行全国统一的养老机构服务质量等级评价制度。
各级民政部门要做好标准、细则和相关政策的宣传，建立评价实施制度，鼓励符合条件的养老机构参加等级评价，同时加大政策支持力度，力争在省域范围创建一批五星级养老机构、在市域范围创建一批四星或三星级养老机构、在县域范围创建一批二星级养老机构，发挥等级评定示范效应，推动形成养老机构等级管理长效机制。
（4）结合“保健”市场乱象整治和非法集资风险排查等专项工作开展综合检查整治。
各地民政部门要改进检查方式，将“保健”市场乱象整治、非法集资风险排查等检查任务与专项行动排查合并进行，减少分散检查频次，减轻养老机构迎检负担。
各地民政部门要将“保健”市场乱象整治、非法集资风险排查纳入养老机构日常监管内容，严禁养老机构向老年人推销“保健”产品服务或为其他经营主体推销活动提供支持。
要督促养老机构向入住老年人经常开展“保健”知识宣传，增强其对“保健”产品虚假宣传的辨别能力和防范意识，引导其理性消费，鼓励养老机构和入住老年人投诉举报反映“保健”产品虚假宣传及非法集资问题线索，及时通报有关部门依法处置。
严禁养老机构向入住老年人非法集资。市场监管部门要继续加强对养老机构和老年人“保健”产品消费欺诈行为的查处力度，切实保护入住老年人合法权益。
（5）进一步提升养老机构医疗卫生服务质量。
各级卫生健康部门要根据医养结合机构医疗卫生服务质量检查及专项行动中排查出来的医疗卫生问题，会同民政部门加强整治，消除隐患，保障养老机构医疗卫生安全和质量。继续推进医养结合，通过养老机构内设医疗机构或与周边医疗机构开展协议合作等方式提升养老机构医疗卫生服务水平。
（6）进一步加强养老服务队伍建设。
继续完善多层次养老服务培训机制，省、市级民政部门及有条件的县级民政部门年内至少组织开展一次养老机构从业人员培训，重点培训标准规范、专业技能、安全管理等内容。涉及消防安全、医疗卫生、特种设备安全、食品安全等专业的，消防、卫生健康、市场监管等部门予以支持。
各相关业务部门在组织本系统业务培训时，可将养老机构相关人员纳入培训范围。继续推进完善从业人员奖补激励政策，稳定养老服务队伍，吸引更多高素质人才加入养老服务。
（7）实施特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升工程。
民政部将会同有关部门制定农村特困人员供养服务设施（农村敬老院）改造提升工程实施方案，支持建设、改造升级照护型床位，开辟失能老年人照护单元；联合有关部门推动《深度贫困地区特困人员供养服务设施（敬老院）建设改造行动计划》的实施，中央预算内投资将加大对“三区三州”等深度贫困地区的倾斜。
各地民政部门要加大农村特困人员供养服务机构安全设施设备资金投入，推动深度贫困地区县级集中供养服务设施建设，补齐农村养老机构短板，提高农村敬老院兜底保障能力。
（8）实施民办养老机构消防安全达标工程。
民政部门要会同相关部门制定并启动实施民办养老机构消防安全达标工程方案，积极争取财政、彩票公益金等资金支持，完善人防技防措施，推动解决养老机构重大安全隐患与消防审验问题。
消防救援机构要认真履行对养老机构消防监督管理责任，依法对养老机构消防安全工作开展执法监督，及时督促养老机构整改消防安全隐患。
（9）加强养老机构综合监管。
各地民政部门要贯彻落实国务院取消养老机构设立许可的决定，按照新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》要求，做好养老机构备案工作，切实加强对养老机构的事中事后监管，同时将相关优惠政策与备案、基本规范达标、强制性标准达标挂钩。
市县级民政部门要定期到市场监管共享平台下载查询养老机构新设立信息，通过查询共享平台、备案及其他渠道掌握的新成立养老机构，要在掌握相关信息后10个工作日内，对其开展现场检查指导，督促其在全国养老机构业务管理系统填报相关情况；不具备消防、医疗卫生、食品经营许可条件的，应及时通报相关部门依法处置；不符合《养老机构管理办法》或存在风险隐患的，应立即督促整改。
2020年专项行动的工作目标与主要任务
2020年4月27日，民政部、住房城乡建设部、国家卫生健康委、应急管理部、市场监管总局等六部门印发《关于做好2020年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》（民发〔2020〕46号），拉开了今年的养老院服务质量建设专项行动的帷幕。
1.总体目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记关于养老院服务质量建设重要指示精神和党中央、国务院高质量发展决策部署，着力防范和化解养老服务领域重大风险，不断推进全国养老机构服务质量长效机制建设。
到2020年底，养老服务综合监管制度全面实施，全国统一的养老机构等级评定制度普遍推行，养老机构服务安全强制性国家标准实施准备工作有序开展，养老院重大安全隐患基本消除，养老院服务质量建设长效机制逐步健全，社会对养老服务满意度持续提升，老年人获得感、幸福感、安全感持续增强。
2.重点任务
（1）统筹做好养老机构疫情防控和有序恢复服务秩序工作。
深入学习贯彻习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展系列重要讲话精神，及时调整完善养老机构疫情防控策略，在疫情防控常态化条件下有序恢复养老服务秩序。
各地民政部门要根据当地实际对《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》中的出入管理防控措施作出适当调整，其他防控措施仍要严格落实。在保证入住老年人生命安全和健康的前提下，逐步恢复正常服务秩序，支持养老机构正常运营。
（2）抓好《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准实施准备工作。
加强《养老机构服务安全基本规范》（以下简称《安全基本规范》）强制性国家标准宣传推广，组织开展分级培训和评估，进一步完善配套措施。
对既违反相关法律法规及其他强制性国家标准（含前期专项行动中尚未整治到位的重大风险隐患），同时又不符合《安全基本规范》的养老机构，要依法依规限期整治到位；拒不整治或无法完成整治的，要报请当地人民政府组织联合执法，依法予以取缔，守好养老机构安全红线和底线。
对只是不符合《安全基本规范》的养老机构，各地民政部门要联合相关部门加强分类指导，鼓励和支持其在国家标准生效实施前整治达标。
各地民政部门要对本行政区域内养老机构准备实施强制性国家标准情况进行督促指导，2020年底前实现60%以上的养老机构提前符合强制性国家标准。
（3）推行全国统一的养老机构等级评定制度。
指导各地落实《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》（民发〔2019〕137号），组织开展先行先试。
到2020年底前，各地养老机构普遍推行全国统一的养老机构等级评定制度，实行全流程公开，为养老服务市场公平竞争和老年人知情选择提供参考。
（4）建立健全养老服务综合监管制度。
推动建立健全养老服务综合监管制度，明确各部门监管职责，指导各地各部门将综合监管制度落实到位，建立养老院服务质量监管齐抓共管的机制。
建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，探索实行跨领域跨部门综合执法，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，最大限度减少不必要的行政执法事项，完善养老机构服务纠纷预防和处置机制。
要以落实养老服务基层政务公开为抓手，督促县级以上民政部门公开本行政区域内经过登记、备案的机构名单，以及已掌握的未经登记、备案的机构名单，通过信息公开的方式加强养老机构监管。
（5）继续实施好特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升工程。
继续贯彻落实《民政部发展改革委财政部关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》(民发〔2019〕80号)，2020年底前，重点提升现有县级供养服务设施照护能力，强化失能、部分失能特困人员兜底保障，加强安全管理，确保消除重大安全隐患。
2022年底前，按照填平补齐的原则，在每个县（市、区、旗）至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施（敬老院），优先满足辖区内所有生活不能自理特困人员专业照护需求。
（6）实施民办养老机构消防安全达标提升工程。
利用民政部本级和地方政府用于社会福利事业的彩票公益金，通过以奖代补等形式，在全国范围内引导和帮助存量民办养老机构按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，落实日常消防安全管理要求，针对经判定为重大火灾隐患的养老机构进行有效整改。优先改造贫困地区和农村民办养老机构。
具体改造范围和工作程序由各省级民政部门会同有关部门结合实际审核确定。住房城乡建设部门、消防救援机构提供技术支持。
（7）开展养老服务人才培训提升行动。
贯彻落实经国务院同意印发的《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）要求，联合人力资源社会保障部门研究制定养老护理员职业技能提升行动落实措施，编印培训大纲，开展养老护理员、养老院院长、老年社会工作者培训工作，逐步提升养老机构护理服务能力。
总之一句话：国家对养老院服务质量建设问题上，监管越来越严格，标准越来越统一，要求越来越精细，重点越来越突出。
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