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标题: 居家和社区养老：发展前景都看好，实施起来“不好看” [打印本页]

作者: 我的长辈 时间: 2020-4-8 20:17
标题: 居家和社区养老：发展前景都看好，实施起来“不好看”
　　朱明的孙子今年5岁，他在儿子家已经住了5年。

　　孙子刚出生那年，经儿媳要求，朱明开始到北京帮着照看孙子，但主要的照料工作由家里请的育儿嫂承担，他在旁边搭把手。

　　儿子和儿媳工作忙，早出晚归，有朱明在，他们也放心。

　　在带孙子玩耍期间，朱明渐渐发现北京和老家的区别。

　　住在儿子这里，小区楼下有各种健身器材，无论是夏天还是冬天，总有三三两两的老年人聚在这里，一边健身，一边唠家常。

　　想看书，小区里就有自助借阅点，还有老年活动中心的阅览室。即使去一趟国家图书馆，距离也非常近。

　　想吃东西，小区附近各种吃的都有，有些饭店不但干净，还有专门的老人就餐区。

　　想遛弯儿，小区周围3公里以内有5个大小公园。

　　在老家，这些设施和服务并不多，老人们基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天，或者跳跳广场舞。

　　居家和社区养老：公认的主流养老模式

　　朱明是我国亿万老年人中的一个。

　　国家统计局数据显示，自2000年我国步入老龄化社会以来，老龄化带来的压力不断加大。截自2019年末，我国60周岁及以上人口达到25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。

　　相较于2018年年底，老年人口增加约439万。2018年末，我国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%。

　　而朱明在北京所感受到的这些服务，则是我国居家和社区养老服务的内容。

　　2016年12月底，《国务院办公厅关于全面放开养老服务业市场提升养老服务质量的若干意见》公布，其中提出要推进居家社区养老服务全覆盖，提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，提升居家养老服务覆盖率和服务水平。

　　由北京市社会科学院组织编写、社会科学文献出版社出版的《北京蓝皮书：中国社区发展报告（2018～2019）（社区养老专题）》指出，未来很长一段时间，居家和社区养老将在我国成为主要的养老模式。

　　《北京蓝皮书》认为，我国从2005年开始探索的居家和社区养老服务模式具有公共服务性质，体现了国家、社会和家庭对养老责任的共同承担，适应我国当前未富先老的国情，具有就近、便捷、低成本、促进就业的优势。

　　居家养老探索数年，多重困境不容忽视

　　我国于2004年在北京、上海、广州、南京、杭州等经济发达城市开始“居家和社区养老服务”探索。

　　2016年7月，民政部、财政部印发《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，选择部分地区和城市进行居家和社区养老服务改革试点，促进完善养老服务体系。

　　《北京蓝皮书》课题组认为，目前，我国居家和社区养老服务面临一系列问题和困境。

　　从老年人角度来看，社区养老面临的首要问题是服务项目单一。

　　当前全国各地开展的居家和社区养老服务，普遍存在服务内容少、服务层次低、服务时间短等问题，在服务内容方面，主要是家政服务、日常照料、上门服务、康复护理、精神慰藉等少数项目，缺乏心理疏导等个性化的服务内容，不能满足广大社区老年人个性化、多样化、精细化的养老服务需求。服务内容、服务行为和服务标准还缺乏相应的规范和统一的标准。

　　其次，受益人群少，服务覆盖面较窄是社区养老服务面临的另外一个困境。

　　大部分地区主要通过政府直接或间接为“三无老人”和失能、半失能老人购买服务，其他服务对象享受比较少。

　　第三，社区养老服务存在服务专业人才缺乏的问题。

　　调查显示，目前我国居家养老服务护理人员有90%来自农村地区，平均年龄为46岁，有60%左右是小学和初中文化，有90%以上没有经过专业培训直接上岗。十二届全国政协二次会议收到的《关于完善社区居家养老服务的提案》称，一些专业护理人员宁可做小时工，流失到其他服务行业，也不愿做居家和社区养老服务工作。

　　此外，社区养老服务还存在服务经费严重不足、市场化运作环境尚未形成、服务设施不完善、相关支持政策不足、社会认同度不够问题。

　　“十二五”以来，我国致力于发展社会养老服务体系，社会养老资源将成为老年人晚年生活的主要依赖，而社区所能提供的养老设施与服务又是社会养老资源的重要组成部分。随着老龄化的加剧，满足居家养老对社区养老服务的需求，在地方加强社区养老设施建设势在必行。

　　法律法规不断完善，依法保障提供服务
　　2012年，居家养老上升到法律层面。

　　当年12月，第十一届全国人大常委会第30次会议审议通过修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》，其第五条第二款中明确:“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”

　　这部法律还规定，老年人养老以居家为基础。

　　随后，北京、天津、河北、浙江、江苏、宁夏、青岛等地制定了养老服务促进条例或居家养老服务条例等专项地方性法规。例如，2015年出台的《北京市居家养老服务条例》将居家养老定义为:以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府、企业、社会组织提供专业化服务的一种养老服务模式。

　　相关规范性文件也随即出台。

　　2013年9月出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出中国养老服务业的发展目标，即到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

　　2019年4月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

　　对此，有专家建议，在老年人权益保障法之下，待将来条件成熟之后，可以在国务院层面制定专门法规，比如“居家养老服务条例”，依法推动居家和社区养老，保障社区提供更多的养老设施与服务，满足老年人养老需要。

　　此外，《北京蓝皮书》认为，未来应拓宽资金来源，形成多元化投入机制，建立完善的服务设施和平台，推进人才职业化和专业化，给予优惠政策支持发展居家和社区养老服务业。

　　老年人最刚性的需求是在衰老或失能后能获得长期照料和护理服务，因此，关键是要建立依据老年人需求评估基础上的可持续的长期照护制度。可以从长期护理保险的角度立法，也可以从社区居家照护角度立法，核心都需要根据我国国情建立从需求评估、服务递送、筹资和支付、资源协调以及服务质量评估的制度链条。

　　我国社区居家养老具有五大现实优势

　　《北京蓝皮书》认为，推进居家和社区养老服务，是破解我国养老服务难题、加快发展养老服务业、扩大就业和促进经济增长的重要途径。与机构养老相比，从我国养老服务的实践看，居家和社区养老服务具有五大现实优势。

　　一是居家和社区养老是基于传统家庭养老功能弱化和机构养老服务能力不足而做出的选择。

　　随着高龄化、少子化、空巢化的加剧，跨地域职业流动，使子女在照顾父母方面力不从心，空巢老人越来越多，家庭对老人的照料日趋弱化。现有养老服务的供给不足和不平衡发展面临严峻挑战。

　　截止2017年底，全国有各类养老服务机构和设施15.5万个，其中，注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老机构和设施4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个；各类养老床位合计744.8万张，每千名老年人拥有养老床位仅30.9张，社会化养老机构服务设施和服务水平大大滞后于养老需求。

　　二是大多数老年人愿意就近获取“家门口”的社区服务。

　　社区提供“嵌入式”、“小型化”、“多功能”的养老服务设施，离家近、收费低、环境熟悉，老年人既能生活在家庭和社区环境中，又能得到就近、便捷、低成本的社会化、专业化服务和照护，满足大多数老年人安土重迁习惯和与家人团圆的情感需求，“既享受专业服务，又享受天伦之乐”，普遍受到老人们的欢迎。相关调查显示，90%以上的老人选择居家和社区养老。

　　三是居家和社区养老服务易启动、费用低，财政负担小。

　　居家和社区养老服务借助于城市社区养老服务网络支撑，以少量资金投入即可以启动，不必花费大量资金兴建养老院、购置养老设施，是一种经济实用型的养老方式。

　　四是居家和社区养老服务有利于促进就业和新型服务业发展。

　　社区养老服务业是劳动密集型产业，需要大量的服务人员。我国现有养老服务队伍不足30万人，面对日益增大的养老服务需求，要达到《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中的1000万养老服务人员的目标，社区养老服务对促进就业和养老产业发展提供了广阔的空间。

　　从产业角度看，社区养老服务作为联系养老服务业、老年用品和老人需求之间的“平台纽带”，拓展和带动了相关产业和服务的供需对接，成为老人生活需求和文化交流的平台。社区养老服务引入社会组织、家政和物业等企业提升为老服务的质量；企业可以通过持续服务发现一些新需求，挖掘服务和产品市场。

　　五是居家和社区养老服务符合国际化养老发展趋势。

　　二战以后，欧美国家对老年人进行集中供养，兴建大量老年公寓、护理院，但生活支出费用高、环境单调、探访不便、财政不可持续。

　　20世纪60年代，出现了“回到家庭和社区”的趋势，很多国家开始采取社区照料模式，把养老福利经费用于居家和社区养老服务，制定了一系列促进社区养老服务发展的政策，确保“社区养老优先于机构养老”的新目标。

　　目前，世界大多数老人在居家和社区养老，即使在欧美等发达国家和高福利国家，居家和社区养老也是主体。

　　优化发展社区居家养老的四点措施
　　一、拓宽资金渠道，形成多元化投入机制

　　要逐步形成政府、企业、非营利机构和家庭四足鼎立的多元化投资格局。

　　一是加大政府投入，建立财政预算制度。

　　二是鼓励和支持社会力量兴办居家和社区养老服务。采取公办民营、民办公助等措施，动员和资助社会力量以独资、合资联营等形式参与居家和社区养老服务，并通过优惠政策激励和吸引更多的社会资金投入社区养老服务业。

　　三是倡导社会捐赠，建立居家和社区养老慈善基金。

　　二、推进社区养老服务人才的职业化和专业化

　　一是推进专业教育，培养专门人才。鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。

　　二是强化技能培训，提高专业水平。健全专职服务人员上岗准入、岗前培训和定期在职培训制度，实行职业资质和技术等级认证，形成一套完整的培训和管理体系。

　　三是提升职业声望，增强服务队伍的稳定性。

　　四是与再就业结合，建立基本服务队伍。

　　五是发挥社会组织力量，引导志愿服务。可通过社会组织联络各种志愿者组织，整合现有社区志愿者队伍，引入对志愿者的褒奖机制，探索建设志愿服务“时间储蓄”制度，鼓励和引导社会人士开展志愿服务。

　　三、建立完善服务设施和平台

　　一是同步规划建设社区和小区养老服务设施。老年福利设施是整个居住区内公共服务设施的组成部分，将社区养老服务设施建设纳入城市公共服务设施规划，应与小区住宅建设同步规划、同步建造和同步投入使用。

　　二是有效整合社区现有社区养老服务资源。盘活已有社区内家政服务、医疗保健、心理咨询等资源，通过建立一站式服务大厅，为社区老人提供相应服务。促进社会单位内部设施对外开放，将驻区单位的养老资源纳入居家和社区养老使用范围，形成协力共建、资源共享的社区居家养老发展环境，提高养老资源的综合效用。争取把一些闲置的学校、厂房、商店等，通过赎买、租赁等方式，改造成居家和社区养老服务设施。

　　三是建立社区养老信息服务平台。录入每位老人的基本情况，为老人建立标准化电子健康档案、服务需求等信息库。

　　四、给予优惠政策和配套措施支持

　　一是建立居家和社区养老服务管理体系。将居家和社区养老服务发展为一种广泛的养老方式，建立相匹配的管理体系。

　　二是建立服务评估、监督制度。居家和社区养老服务体系的良性运行，需要强有力的监督和高效的管理。

　　三是制定优惠政策，鼓励与老人同住。

　　四是建立配套的法律制度。

　　迈向高水平的社区养老，除了提升照护者的专业素质外，普及长期照护和安宁服务的新知、提升公众的参与水平不可或缺。健康老化、长期照护到安宁服务的三个阶段作为同一过程有两个侧面:一方面是尽可能延长健康老化的时段，另一方面是通过长期照护和安宁服务，让老年人平静地、无痛苦地度过失能和生命终末时段。

　　而各个阶段实施细则的优化以及服务质量的提升，将极大地增进老人晚年生活的幸福感。

　　与此同时，知晓了养老服务三阶段的知识，就会看到搞好养老服务不仅能推进健康工程和降低高额医疗费用，而且可以扩大就业和拉动内需，发展养老服务业即是朝阳产业也是破解未富先老难题的机遇。

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