筹建养老院有哪些政策扶持？

       一、养老产业政策的演变

       自2000年全国第五次人口普查结果宣告我国步入老龄化社会开始，政府对老龄事业的重视程度不断升级，出台的养老政策也是愈来愈密集。养老产业政策的演变可以分为三个阶段：

       1、初步重视，政策开始出台。这一阶段（2000-2005年）最有代表性的政策文件是2000年中共中央和国务院下发的《中共中央关于加强老龄工作的决定》。

       2、持续关注，政策陆续出台。这一阶段（2006-2011年）以2006年下发的《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]6号为起始，逐渐提出“优先发展社会养老服务”的方针。2010年，国家“十二五”规划纲要初次确立了“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的养老服务体系”的建设目标。随之出台的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》是新中国成立以来国家第一次将“社会养老服务体系建设”纳入专项规划范围，该规划将发展社会养老服务提升到影响国家经济社会发展全局的高度。

       3、高度重视，政策密集出台。2012年12月28日《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版的颁布是一个具有里程碑意义的转折点。新法将“应对人口老龄化”提高到国家战略层面，从法律的高度彰显了国家对老龄化问题的高度重视。自新法出台后，与养老相关的政策措施的出台越来越密集，媒体因此将2013年称为“养老元年”。自2013年开始，“大力吸纳民间力量发展老龄事业”的政策理念越来越明晰。2013年9月6日，国务院颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，“政府要简政放权，激发社会活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。自该文件颁布之后，中央及地方政府又相继出台一系列扶持性和规范性的政策文件，如《养老机构设立许可办法》（民政部令48号）《养老机构管理办法》（民政部令49号）《养老服务设施用地指导意见》等。这些新近颁布的政策清晰地表明政府对社会力量进入养老领域的态度：大力扶持和加强规范。

       二、准入政策：门槛一降再降，底线越来越严

       1、10张床位即可注册养老机构。为了加快推进养老机构的建设，近些年对养老机构的准入门槛一降再降，2013年民政部颁发的《养老机构设立许可办法》中明确：10张床位即可注册养老机构.这为一些资金有限，但又想参与养老服务的投资主体创造了难得的创业机遇，而且也为微型养老院（比如，亲情式的或者家庭式的养老机构）的发展提供难得的机遇。

       2、虽然床位数量的门槛下降了，但是对举办养老机构底线的要求越来越严格。《养老机构设立许可办法》通过明确养老机构设立许可的具体条件和程序，首次确立了养老机构的准入和退出机制，凸显门槛下降并不意味着底线标准的下降。比如，养老机构须配备管理人员、专业技术人员和服务人员；须符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；养老机构有责权对等的退出机制，对一些歧视和虐待老人等不合规的行为，根据情节严重程度处以罚款或追究刑事责任等。政府对养老机构发展的态度是：尽管养老机构数量缺少，但是对于不符合底线标准的机构应予以“一票否决”。

       三、建设政策：导向性扶持，激励机构建设

       为了加快推进养老机构的发展，政府在规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠、人才培养等方面，对社会力量建设养老机构的扶持力度不断增强。这里值得指出的是，政府在日益加强的扶持中带着明显的导向性。政策主要倾斜于中低档次的、以护养/医养功能为主且毗邻社区的非营利性养老机构。

       1、用地。非营利性养老机构的用地是政府划拨的无偿用地；而营利性养老机构是以租赁或出让方式获得的有偿用地。

       2、税费。政府发文规定，非营利性养老机构免征企业所得税，水电气暖等价格与民用相同；仅有部分地区（如北京）的营利性养老机构可以享受水电暖等价格与民用相同的优惠政策。

       3、医养结合。自年开始政府大力推行医养结合，针对医养结合模式提出一系列举措。可以预见，医养结合是养老机构发展的趋势。比如，2014年8月13日，北京市民政局等家单位联合发布《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》（京民福发[2014]321号，该通知指出，为加快推进医养结合工作，养老机构在开展医养结合工作时，要在满足入住老年人医疗服务需求的基础上，充分利用周边医疗服务资源开展多种形式的医疗合作；并且提出，北京市养老机构须全部具备医疗条件。医养结合的推进与养老机构向“护养医/养型”的定位是高度一致的。

      4、 护养床位与居养床位差异化的补贴机制。比如，北京市的补贴标准：一次性建设补贴为护养功能床位补贴2.5万元，居养功能床位补贴2万元；运营补贴为护养功能床位每月500元，居养功能床位每月300元。这种差异化的补贴机制引导养老机构向“护养/医养型”转变。

       5、机构入住评估制度。多地探索机构入住评估制度，比如，广州市提出“公办养老机构入住评估轮候办法”，身体状况是首要考量因素；北京市强调失能失智老人是入住养老机构的优先群体，2014年4月23日，北京市民政局局长李万钧做客北京城市广播《市民对话一把手》栏目时透露，2014年下半年，老人入住公办养老机构须先评估健康状况、自理能力、经济状况，“三无”老人、低保老人、生活半自理或不能自理的老年人优先入住公办养老机构。

       6、特殊群体入住养老机构的补贴。2014年10月，《财政部民政部 全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（财社[2014]113号；广州、上海、北京等地对于困难群体入住养老机构有相应的补贴制度。比如，2011年6月22日，北京市出台《北京市低保家庭生活不能完全自理老年人入住定点社会福利机构补助办法（试行）》，该办法规定，具有本市户籍年满60周岁并享受本市城乡最低生活保障待遇，经评估认定为生活不能完全自理且自愿入住本人户口所在地区县民政局选定的社会福利机构的老人，每人每月补助1100元。这是从入住老人的角度对养老机构的发展做出引导。

       7、养老机构的选址。北京、上海等地在民政局下发的养老机构发展措施中，均强调养老机构适宜建在社区附近。北京市2014年开始推动养老照料中心的建设，这一措施是养老机构与居家养老结合的尝试。

       四、运营管理政策：扶持与监督并列前行

       1、养老机构服务质量的评估和监督将会落到实处。为了加强对养老服务机构的规范和管理，相关部委曾颁布了一系列的标准和办法，如《社会福利机构管理暂行办法》（民政部第19号令）、《老年人社会福利机构基本规范》和《养老护理员国家职业标准》等。这些对服务机构管理和监督的政策体系看似完整，然而在具体落实上，由于政策的非强制性，这些旨在保证服务质量的规章制度一直未能发挥显著作用。2013年7月民政部下发“两个办法”（《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》）。“两个办法”首先明确了养老机构的管理和监督主体，并从规章制度、人员要求、收费管理、建筑规范、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、机构变动时老年人安置等方面，对养老机构内部管理做了明确的规范“两个办法”出台后，各地方政府也相继出台了更加具体的实施细则。这一系列举措有望将养老机构服务质量的评估和监督落到实处。

       2、对养老机构的运营管理加大扶持力度。(1)针对养老护理员用工难题，2014年6月，《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成[2014]5号）出台。该意见明确了养老服务业人才培养的工作目标及相关举措。(2)针对养老机构经营风险的问题，2014年3月，民政部中国保监会 全国老龄办关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》（民发[2014]47号）颁布。该意见将保险机制引入，旨在提高养老服务机构抵御风险的能力，并由此提高服务质量，促进行业发展。实际上，部分城市在此之前已经有这方面的尝试，比如北京市在2012年发布《北京民政局北京财政局关于推行养老服务机构综合责任保险的意见》（京民福发[2014]347号）。该意见规定，养老服务机构综合责任保险主要保障范围包括意外伤残或身故、责任法律费用和第三者责任。为减轻养老服务机构负担，引导和鼓励养老服务机构参与综合责任保险，实现全市统一投保，市财政对保险缴费按照80%给予补贴。另外，北京市针对养老机构的消防风险曾出台社会福利机构消防安全标准，在2014年6月27日发布了《社会福利机构消防安全标准化管理规定》中，要求社会福利机构应依法履行消防安全主体责任，严格遵守消防法律、法规及相关标准规范。

       五、政策未来发展方向

       近年来，尤其是《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》下发之后，政策发展有一个鲜明特点，即回应了社会化养老服务体系发展过程中出现的一系列具体问题。

       1、养老床位数量严重不足的问题。政府主要通过降低养老机构准入门槛，不断提高建设及运营补贴标准等方式做出回应。

       2、养老床位供给与社会养老需求的一系列结构性矛盾。针对“健康老人占据床位资源，而失能失智老人无法入住”的矛盾，政府提出护养居养差异化补贴机制、机构入住评估制度、高龄失能老人补贴制度、医养结合等一系列举措；针对部分养老机构向奢华化发展的问题，政府对养老机构的用地面积及住房面积做出限制；针对“城区排队，郊区空置”的入住率矛盾，政府制定一系列举措加快推动毗邻社区的养老机构的发展，比如，北京市提出的居家养老照料中心，也有地方（如上海）对入住郊区养老院的老人给予入住补贴，以拉平城、郊区的入住率差距。

       3、养老机构就医难的问题。政府正在加快健全医疗体系与养老体系的协作机制。

       4、养老机构用地瓶颈的问题。政府明确养老服务设施用地使用规范，针对用地提出一系列具体的指导意见。

       5、养老机构服务质量的问题。各相关部门及各级政府已出台一些行业管理标准，如民政部2013年7月出台针对养老机构的“两个办法”，在养老机构的服务范围、人员要求、收费管理、消防安全管理等方面对养老机构内部管理进行了明确的规范，进一步保障老年人的合法权益。

       6、养老机构用工难的问题。2014年6月《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，该意见明确了关于加快推进养老服务业人才培养的总体思路、工作目标、任务措施和组织保障。

       7、养老机构经营风险的问题。2014年政府推进养老机构责任保险工作，各地对养老机构参保均给予相应的补贴。

       8、政策难落地的问题。自2013年开始，养老事业陆续被列入地方政府绩效考核，这一举措对政策难落地问题的解决应有一些促进作用。

       从上我们不难看出，政策不断向纵深、细节处发展，并且越来越贴合现实中所遇的问题。这也可以看作未来政策的持续发展方向。结合本次调研的情况，我们可将政策进一步可发挥的空间归纳为如下几方面：

       1、优化养老机构的产业结构。在强调数量的同时须重视结构的平衡，即供需之间的充分协调。

       2、推动养老机构多样化、纵深化和养老服务专业化发展。探索服务于老年痴呆患者、老年精神病患者、视听残疾老人等特殊群体的养老机构的发展机制，促进养老机构的多样化和纵深化发展；探索“临终关怀”“虐老干预”“精神健康”“丧亲辅导”等更专业化的老年服务模式，推动养老服务专业化发展。

       3、完善养老机构行业标准。比如，规范入院评估机制，健全养老机构评估体系等。

       4、探索解决政策难落地的痼疾。一方面是政府各部门之间加强协调合作；另一方面是针对政策，各地应出台具体并且切合实际的实施细则。

       一、养老产业政策的演变

       自2000年全国第五次人口普查结果宣告我国步入老龄化社会开始，政府对老龄事业的重视程度不断升级，出台的养老政策也是愈来愈密集。养老产业政策的演变可以分为三个阶段：

       1、初步重视，政策开始出台。这一阶段（2000-2005年）最有代表性的政策文件是2000年中共中央和国务院下发的《中共中央关于加强老龄工作的决定》。

       2、持续关注，政策陆续出台。这一阶段（2006-2011年）以2006年下发的《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]6号为起始，逐渐提出“优先发展社会养老服务”的方针。2010年，国家“十二五”规划纲要初次确立了“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的养老服务体系”的建设目标。随之出台的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》是新中国成立以来国家第一次将“社会养老服务体系建设”纳入专项规划范围，该规划将发展社会养老服务提升到影响国家经济社会发展全局的高度。

       3、高度重视，政策密集出台。2012年12月28日《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版的颁布是一个具有里程碑意义的转折点。新法将“应对人口老龄化”提高到国家战略层面，从法律的高度彰显了国家对老龄化问题的高度重视。自新法出台后，与养老相关的政策措施的出台越来越密集，媒体因此将2013年称为“养老元年”。自2013年开始，“大力吸纳民间力量发展老龄事业”的政策理念越来越明晰。2013年9月6日，国务院颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，“政府要简政放权，激发社会活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。自该文件颁布之后，中央及地方政府又相继出台一系列扶持性和规范性的政策文件，如《养老机构设立许可办法》（民政部令48号）《养老机构管理办法》（民政部令49号）《养老服务设施用地指导意见》等。这些新近颁布的政策清晰地表明政府对社会力量进入养老领域的态度：大力扶持和加强规范。

       二、准入政策：门槛一降再降，底线越来越严

       1、10张床位即可注册养老机构。为了加快推进养老机构的建设，近些年对养老机构的准入门槛一降再降，2013年民政部颁发的《养老机构设立许可办法》中明确：10张床位即可注册养老机构.这为一些资金有限，但又想参与养老服务的投资主体创造了难得的创业机遇，而且也为微型养老院（比如，亲情式的或者家庭式的养老机构）的发展提供难得的机遇。

       2、虽然床位数量的门槛下降了，但是对举办养老机构底线的要求越来越严格。《养老机构设立许可办法》通过明确养老机构设立许可的具体条件和程序，首次确立了养老机构的准入和退出机制，凸显门槛下降并不意味着底线标准的下降。比如，养老机构须配备管理人员、专业技术人员和服务人员；须符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；养老机构有责权对等的退出机制，对一些歧视和虐待老人等不合规的行为，根据情节严重程度处以罚款或追究刑事责任等。政府对养老机构发展的态度是：尽管养老机构数量缺少，但是对于不符合底线标准的机构应予以“一票否决”。

       三、建设政策：导向性扶持，激励机构建设

       为了加快推进养老机构的发展，政府在规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠、人才培养等方面，对社会力量建设养老机构的扶持力度不断增强。这里值得指出的是，政府在日益加强的扶持中带着明显的导向性。政策主要倾斜于中低档次的、以护养/医养功能为主且毗邻社区的非营利性养老机构。

       1、用地。非营利性养老机构的用地是政府划拨的无偿用地；而营利性养老机构是以租赁或出让方式获得的有偿用地。

       2、税费。政府发文规定，非营利性养老机构免征企业所得税，水电气暖等价格与民用相同；仅有部分地区（如北京）的营利性养老机构可以享受水电暖等价格与民用相同的优惠政策。

       3、医养结合。自年开始政府大力推行医养结合，针对医养结合模式提出一系列举措。可以预见，医养结合是养老机构发展的趋势。比如，2014年8月13日，北京市民政局等家单位联合发布《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》（京民福发[2014]321号，该通知指出，为加快推进医养结合工作，养老机构在开展医养结合工作时，要在满足入住老年人医疗服务需求的基础上，充分利用周边医疗服务资源开展多种形式的医疗合作；并且提出，北京市养老机构须全部具备医疗条件。医养结合的推进与养老机构向“护养医/养型”的定位是高度一致的。

      4、 护养床位与居养床位差异化的补贴机制。比如，北京市的补贴标准：一次性建设补贴为护养功能床位补贴2.5万元，居养功能床位补贴2万元；运营补贴为护养功能床位每月500元，居养功能床位每月300元。这种差异化的补贴机制引导养老机构向“护养/医养型”转变。

       5、机构入住评估制度。多地探索机构入住评估制度，比如，广州市提出“公办养老机构入住评估轮候办法”，身体状况是首要考量因素；北京市强调失能失智老人是入住养老机构的优先群体，2014年4月23日，北京市民政局局长李万钧做客北京城市广播《市民对话一把手》栏目时透露，2014年下半年，老人入住公办养老机构须先评估健康状况、自理能力、经济状况，“三无”老人、低保老人、生活半自理或不能自理的老年人优先入住公办养老机构。

       6、特殊群体入住养老机构的补贴。2014年10月，《财政部民政部 全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（财社[2014]113号；广州、上海、北京等地对于困难群体入住养老机构有相应的补贴制度。比如，2011年6月22日，北京市出台《北京市低保家庭生活不能完全自理老年人入住定点社会福利机构补助办法（试行）》，该办法规定，具有本市户籍年满60周岁并享受本市城乡最低生活保障待遇，经评估认定为生活不能完全自理且自愿入住本人户口所在地区县民政局选定的社会福利机构的老人，每人每月补助1100元。这是从入住老人的角度对养老机构的发展做出引导。

       7、养老机构的选址。北京、上海等地在民政局下发的养老机构发展措施中，均强调养老机构适宜建在社区附近。北京市2014年开始推动养老照料中心的建设，这一措施是养老机构与居家养老结合的尝试。

       四、运营管理政策：扶持与监督并列前行

       1、养老机构服务质量的评估和监督将会落到实处。为了加强对养老服务机构的规范和管理，相关部委曾颁布了一系列的标准和办法，如《社会福利机构管理暂行办法》（民政部第19号令）、《老年人社会福利机构基本规范》和《养老护理员国家职业标准》等。这些对服务机构管理和监督的政策体系看似完整，然而在具体落实上，由于政策的非强制性，这些旨在保证服务质量的规章制度一直未能发挥显著作用。2013年7月民政部下发“两个办法”（《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》）。“两个办法”首先明确了养老机构的管理和监督主体，并从规章制度、人员要求、收费管理、建筑规范、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、机构变动时老年人安置等方面，对养老机构内部管理做了明确的规范“两个办法”出台后，各地方政府也相继出台了更加具体的实施细则。这一系列举措有望将养老机构服务质量的评估和监督落到实处。

       2、对养老机构的运营管理加大扶持力度。(1)针对养老护理员用工难题，2014年6月，《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成[2014]5号）出台。该意见明确了养老服务业人才培养的工作目标及相关举措。(2)针对养老机构经营风险的问题，2014年3月，民政部中国保监会 全国老龄办关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》（民发[2014]47号）颁布。该意见将保险机制引入，旨在提高养老服务机构抵御风险的能力，并由此提高服务质量，促进行业发展。实际上，部分城市在此之前已经有这方面的尝试，比如北京市在2012年发布《北京民政局北京财政局关于推行养老服务机构综合责任保险的意见》（京民福发[2014]347号）。该意见规定，养老服务机构综合责任保险主要保障范围包括意外伤残或身故、责任法律费用和第三者责任。为减轻养老服务机构负担，引导和鼓励养老服务机构参与综合责任保险，实现全市统一投保，市财政对保险缴费按照80%给予补贴。另外，北京市针对养老机构的消防风险曾出台社会福利机构消防安全标准，在2014年6月27日发布了《社会福利机构消防安全标准化管理规定》中，要求社会福利机构应依法履行消防安全主体责任，严格遵守消防法律、法规及相关标准规范。

       五、政策未来发展方向

       近年来，尤其是《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》下发之后，政策发展有一个鲜明特点，即回应了社会化养老服务体系发展过程中出现的一系列具体问题。

       1、养老床位数量严重不足的问题。政府主要通过降低养老机构准入门槛，不断提高建设及运营补贴标准等方式做出回应。

       2、养老床位供给与社会养老需求的一系列结构性矛盾。针对“健康老人占据床位资源，而失能失智老人无法入住”的矛盾，政府提出护养居养差异化补贴机制、机构入住评估制度、高龄失能老人补贴制度、医养结合等一系列举措；针对部分养老机构向奢华化发展的问题，政府对养老机构的用地面积及住房面积做出限制；针对“城区排队，郊区空置”的入住率矛盾，政府制定一系列举措加快推动毗邻社区的养老机构的发展，比如，北京市提出的居家养老照料中心，也有地方（如上海）对入住郊区养老院的老人给予入住补贴，以拉平城、郊区的入住率差距。

       3、养老机构就医难的问题。政府正在加快健全医疗体系与养老体系的协作机制。

       4、养老机构用地瓶颈的问题。政府明确养老服务设施用地使用规范，针对用地提出一系列具体的指导意见。

       5、养老机构服务质量的问题。各相关部门及各级政府已出台一些行业管理标准，如民政部2013年7月出台针对养老机构的“两个办法”，在养老机构的服务范围、人员要求、收费管理、消防安全管理等方面对养老机构内部管理进行了明确的规范，进一步保障老年人的合法权益。

       6、养老机构用工难的问题。2014年6月《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，该意见明确了关于加快推进养老服务业人才培养的总体思路、工作目标、任务措施和组织保障。

       7、养老机构经营风险的问题。2014年政府推进养老机构责任保险工作，各地对养老机构参保均给予相应的补贴。

       8、政策难落地的问题。自2013年开始，养老事业陆续被列入地方政府绩效考核，这一举措对政策难落地问题的解决应有一些促进作用。

       从上我们不难看出，政策不断向纵深、细节处发展，并且越来越贴合现实中所遇的问题。这也可以看作未来政策的持续发展方向。结合本次调研的情况，我们可将政策进一步可发挥的空间归纳为如下几方面：

       1、优化养老机构的产业结构。在强调数量的同时须重视结构的平衡，即供需之间的充分协调。

       2、推动养老机构多样化、纵深化和养老服务专业化发展。探索服务于老年痴呆患者、老年精神病患者、视听残疾老人等特殊群体的养老机构的发展机制，促进养老机构的多样化和纵深化发展；探索“临终关怀”“虐老干预”“精神健康”“丧亲辅导”等更专业化的老年服务模式，推动养老服务专业化发展。

       3、完善养老机构行业标准。比如，规范入院评估机制，健全养老机构评估体系等。

       4、探索解决政策难落地的痼疾。一方面是政府各部门之间加强协调合作；另一方面是针对政策，各地应出台具体并且切合实际的实施细则。