住宅居家养老适老化改造的5大制约因素

　　为什么要称之为老年宜居社区“适老性改造”，改造的核心理念是“积极老龄化”，要将“健康、参与、保障”作为指导思想，融入到“适老性改造”的政策制定和执行中去，并且要为社区养老功能适应深度老龄化的发展提供可供变更的空间和潜力，使社区具有可改造性和加减设施的可能，满足老年人对功能变更的需求。

　　一.现有住宅结构不易改造

　　旧房的改造比起新房的装修来说多了一道工序，就是要拆，这也为旧房的改造增加了一些难度，如果我们将旧房改造装修并加装适老化设施设备，不仅为房子添加了生机，也改变了房子以往破旧的形象。但旧住宅大多是上世纪七八十年代，国内一些城市建设的五至七层的老式楼房，这些楼房在建造是大多采用的是砖混结构，承重墙所占比例较高，这为居室空间的重新组合造成一定的困难。

　　最突出的问题在于这些老楼没有电梯，对于居住人口数量不多的低层老楼来说，加装一部电梯，涉及到房屋规划、改建成本出资、设备施工安全、电梯运营维护等问题，投入费用动辄数十万元，不可能完全由政府来承担，如何制定住户费用分摊方案，如何统一业主思想，这些都是现实且棘手的问题。加上房屋结构改造、电梯设备购置安装直接涉及到生命财产安全，审批门槛相应提高，因此单就加装电梯这一项就不是一蹴而就的事情。

　　二.政策法规不健全
　　1.政策目标导向及执行力不够

　　目前制定的一些适老化改造政策，尤其在落实层面，普通的老龄工作者选择性地执行一些简单易行、能产生轰动效应的政策，并未从实质上深入理解积极老龄化的要义。比如住房的“适老化改造”，存在过度改造的现象，有些改造重整洁度轻安全度，有些重改造轻管理，改造完之后的安全管理和维护管理不能保障。最典型的例子就是健身器材，建成之后就缺乏维护，特别是高使用频率下器材的老化现象。

　　2.政策目标群体范围过窄

　　目前已有政策所涉及的老年人范围过窄，接受适老化改造的居室数量极少，按照这样的速度计算，单单完成现有老年人的居室改造就遥遥无期，更何况老人家庭这一数据处在不断增长的趋势，所以多数老年人实际上还是被排除在这一政策之外。

　　其他一些需要政策导向解决的难点问题如容积率问题、房屋间距问题、拆落地新建问题、依托市场机制问题、资金平衡问题等也需要在法律框架内依法保障适老化改造工作的有序推进。

　　三.市场开发不足

　　通过对北京、上海、西安等一些城市已实施的适老化改造项目的研究，可以看出，无论是服务内容还是服务水平都与老年人对居住环境的适老化需求之间存在明显的差距。尽管建设部和民政部在1999年颁布的《老年人建筑设计规范》(JGJ122-99)中对城镇新建、扩建和改建的专供老年人使用的居住和公共建筑设计要求做了规定，建设部在2001年颁布的《城市道路和建筑物无障碍设计规范》(JGJ50－2001)中规定了城市道路、建筑物和居住区无障碍设计的实施范围、内容和要求，然而经过十几年的缓慢发展，旧住宅社区适老化改造项目仍局限在无障碍改造、增设扶手等一些比较简单的内容上。

　　例如，上海、北京等城市对部分老年人比较集中的住宅小区进行了改造，主要内容为在大楼底层单元入口处增加无障碍坡道和栏杆扶手等设施，只有个别条件允许的多层住宅楼采取了增设升降电梯这种相对复杂的改造内容；西安市对一些残疾老年家庭免费进行了无障碍改造，内容包括更换防盗门、在门前设置坡道、降低厨房案台、在浴室墙壁安装扶手等。由此不难看出，适老化改造市场化程度不足，尚未引起相关部门及市场各相关方的足够重视，对适老化改造服务市场的增长潜力和发展前景仍缺乏足够的认识。

　　四.产业链尚未形成

　　西安市大多仅对一些社区的老年残疾家庭进行了无障碍化改造，很少有针对普通老年家庭的适老化改造的案例，可以看出，西安市在这方面的设计和施工服务还处于缺失状态。这只是个例，我国多数城市目前都处于服务体系不完善状况，没有形成普适的适老化改造设计和施工服务体系，适老化改造项目种类少，改造方式和内容单一。因此，应尽快研究制定支持适老改造设计和施工开展的政策法规，进一步探索和实践对一般老年家庭的改造，提高技术水平，增加改造项目的种类，促进适老化改造设计和施工服务体系的形成和发展，加快研发生产体系和产业链的形成。

　　五.融资渠道单一

　　在社区适老化改造过程中，老人最担心的问题仍然是资金问题，只有经济状况较好的老人认同适老化改造的比例较高；从已经实施的改造项目来看，大多是对公共区域的改造项目，或者是为困难老年家庭提供免费改造服务，项目建设资金仍主要以城区改造专项资金的形式由财政负担。拿西安市来说，适老化改造资金主要来源于西安市专项城区改造资金，已试点开展居家养老服务的社区，服务人员的工资主要由财政负担。

　　这种单一的资金来源虽然在旧社区适老化改造的探索阶段对于推动适老改造示范工程有积极作用，但是在“未富先老”、老龄化程度不断加剧的情况下，这种方式难以满足众多老年家庭的需求。近年来，有部分居家养老设施的建设项目资金来源于财政以外的渠道，如彩票福利金和社会捐助等，但是这类项目在数量、规模和分布等方面还非常有限，面向广大老年家庭适老化改造服务项目的多渠道融资途径和融资机制尚未开发和建立，建议政府出台政策加强对企事业单位、社会组织和个人的引导，形成政府与社会力量结合的资金支持模式。

　　为什么要称之为老年宜居社区“适老性改造”，改造的核心理念是“积极老龄化”，要将“健康、参与、保障”作为指导思想，融入到“适老性改造”的政策制定和执行中去，并且要为社区养老功能适应深度老龄化的发展提供可供变更的空间和潜力，使社区具有可改造性和加减设施的可能，满足老年人对功能变更的需求。

　　一.现有住宅结构不易改造

　　旧房的改造比起新房的装修来说多了一道工序，就是要拆，这也为旧房的改造增加了一些难度，如果我们将旧房改造装修并加装适老化设施设备，不仅为房子添加了生机，也改变了房子以往破旧的形象。但旧住宅大多是上世纪七八十年代，国内一些城市建设的五至七层的老式楼房，这些楼房在建造是大多采用的是砖混结构，承重墙所占比例较高，这为居室空间的重新组合造成一定的困难。

　　最突出的问题在于这些老楼没有电梯，对于居住人口数量不多的低层老楼来说，加装一部电梯，涉及到房屋规划、改建成本出资、设备施工安全、电梯运营维护等问题，投入费用动辄数十万元，不可能完全由政府来承担，如何制定住户费用分摊方案，如何统一业主思想，这些都是现实且棘手的问题。加上房屋结构改造、电梯设备购置安装直接涉及到生命财产安全，审批门槛相应提高，因此单就加装电梯这一项就不是一蹴而就的事情。

　　二.政策法规不健全
　　1.政策目标导向及执行力不够

　　目前制定的一些适老化改造政策，尤其在落实层面，普通的老龄工作者选择性地执行一些简单易行、能产生轰动效应的政策，并未从实质上深入理解积极老龄化的要义。比如住房的“适老化改造”，存在过度改造的现象，有些改造重整洁度轻安全度，有些重改造轻管理，改造完之后的安全管理和维护管理不能保障。最典型的例子就是健身器材，建成之后就缺乏维护，特别是高使用频率下器材的老化现象。

　　2.政策目标群体范围过窄

　　目前已有政策所涉及的老年人范围过窄，接受适老化改造的居室数量极少，按照这样的速度计算，单单完成现有老年人的居室改造就遥遥无期，更何况老人家庭这一数据处在不断增长的趋势，所以多数老年人实际上还是被排除在这一政策之外。

　　其他一些需要政策导向解决的难点问题如容积率问题、房屋间距问题、拆落地新建问题、依托市场机制问题、资金平衡问题等也需要在法律框架内依法保障适老化改造工作的有序推进。

　　三.市场开发不足

　　通过对北京、上海、西安等一些城市已实施的适老化改造项目的研究，可以看出，无论是服务内容还是服务水平都与老年人对居住环境的适老化需求之间存在明显的差距。尽管建设部和民政部在1999年颁布的《老年人建筑设计规范》(JGJ122-99)中对城镇新建、扩建和改建的专供老年人使用的居住和公共建筑设计要求做了规定，建设部在2001年颁布的《城市道路和建筑物无障碍设计规范》(JGJ50－2001)中规定了城市道路、建筑物和居住区无障碍设计的实施范围、内容和要求，然而经过十几年的缓慢发展，旧住宅社区适老化改造项目仍局限在无障碍改造、增设扶手等一些比较简单的内容上。

　　例如，上海、北京等城市对部分老年人比较集中的住宅小区进行了改造，主要内容为在大楼底层单元入口处增加无障碍坡道和栏杆扶手等设施，只有个别条件允许的多层住宅楼采取了增设升降电梯这种相对复杂的改造内容；西安市对一些残疾老年家庭免费进行了无障碍改造，内容包括更换防盗门、在门前设置坡道、降低厨房案台、在浴室墙壁安装扶手等。由此不难看出，适老化改造市场化程度不足，尚未引起相关部门及市场各相关方的足够重视，对适老化改造服务市场的增长潜力和发展前景仍缺乏足够的认识。

　　四.产业链尚未形成

　　西安市大多仅对一些社区的老年残疾家庭进行了无障碍化改造，很少有针对普通老年家庭的适老化改造的案例，可以看出，西安市在这方面的设计和施工服务还处于缺失状态。这只是个例，我国多数城市目前都处于服务体系不完善状况，没有形成普适的适老化改造设计和施工服务体系，适老化改造项目种类少，改造方式和内容单一。因此，应尽快研究制定支持适老改造设计和施工开展的政策法规，进一步探索和实践对一般老年家庭的改造，提高技术水平，增加改造项目的种类，促进适老化改造设计和施工服务体系的形成和发展，加快研发生产体系和产业链的形成。

　　五.融资渠道单一

　　在社区适老化改造过程中，老人最担心的问题仍然是资金问题，只有经济状况较好的老人认同适老化改造的比例较高；从已经实施的改造项目来看，大多是对公共区域的改造项目，或者是为困难老年家庭提供免费改造服务，项目建设资金仍主要以城区改造专项资金的形式由财政负担。拿西安市来说，适老化改造资金主要来源于西安市专项城区改造资金，已试点开展居家养老服务的社区，服务人员的工资主要由财政负担。

　　这种单一的资金来源虽然在旧社区适老化改造的探索阶段对于推动适老改造示范工程有积极作用，但是在“未富先老”、老龄化程度不断加剧的情况下，这种方式难以满足众多老年家庭的需求。近年来，有部分居家养老设施的建设项目资金来源于财政以外的渠道，如彩票福利金和社会捐助等，但是这类项目在数量、规模和分布等方面还非常有限，面向广大老年家庭适老化改造服务项目的多渠道融资途径和融资机制尚未开发和建立，建议政府出台政策加强对企事业单位、社会组织和个人的引导，形成政府与社会力量结合的资金支持模式。