我国养老产业的挑战与趋势

      【编者按】随着我国人口老龄化的加速，老年健康养老的危机凸显：最新数据显示，截至2014年年底，高龄老年人口以年均增长100 万的态势上升到0.24 亿；失能老年人口增长到4000万；慢性病老年人持续增多，空巢老年人口规模继续上升，均已突破l亿大关。对老龄服务事业和产业的发展提出了新要求。

       近年来，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展取得了突破性进展，但在快速发展的过程中，我们也要看到，由于养老机构发展时间短、缺乏经验、研究不深等原因，我国养老机构发展依然面临定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等问题。老人在选择养老机构的过程中面临着巨大困惑。如何为老人们找道一张合适的“床”，已成为很多子女非常头疼的事情，这也是各级养老机构所面对的重大课题。

       日前，记者在四川省沐川县建和乡李家山的茶山看到忙碌的老人们脸上幸福的笑意，切实感受到养老已经不是既往传统印象中的养老。作为浙江省和四川省老龄委联合开展的“浙川银龄行动”援助的示范点，几年来，项目为农村老人提供良种茶苗5000多万株，发展良种茶园1.5万亩，帮助老人4800户7300人，人均增收11233元。

　　在与老人交谈的过程中，一位不愿透露姓名的老人向记者道出了很多乡亲乃至广大生活在城市中老人的心声：“现在我还能自己干活自己照顾自己，再过几年眼瞅着身体肯定一天不如一天，孩子们又很忙根本照应不上，上敬老院吧又很难有床位。”

　　为老人们找一张床，已成为很多为人子女非常头疼的事情，这也是各级老龄机构所面对的重大课题。

　　养老机构突破性进展 形势不容乐观

　　全国老龄办副主任、中国老龄科学研究中心主任吴玉韶在接受本报记者采访时表示，随着人口老龄化进程的加快，家庭规模的缩小和社会的快速转型，我国老年人，特别是高龄、失能老年人的照料、康复护理服务需求迅速增大。

　　吴玉韶透露，随着我国人口老龄化的加速，老年健康养老的危机凸显：截至2014年年底，高龄老年人口以年均增长100 万的态势上升到0.24 亿；失能老年人口增长到4000万；慢性病老年人持续增多，空巢老年人口规模继续上升，均已突破l亿大关。对老龄服务事业和产业的发展提出了新要求。近年来，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展取得了突破性进展，但在快速发展的过程当中，我们也要看到，由于养老机构发展时间短、缺乏经验、研究不深等原因，我国养老机构发展依然面临诸多问题，包括定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等。吴玉韶认为，“这些问题的出现既有养老机构自身发展的内因，也有政策支持、市场环境等方面的外因。”

　　据了解，“十二五”期间，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展迅速，取得突破性进展。2010年~2015年间，仅中央和各部委层面就出台政策文件30余个，涉及养老机构的设立许可办法、管理办法，机构发展的土地、资金、人才、设施、标准、改革等战略规划和具体政策措施，极大地促进了养老机构的发展。政策利好使得养老机构的投资主体日益多元。政府、企业、个人以及社会组织等多元主体纷纷投入到养老机构发展中来。政府投入资金不断增加，国内外养老服务企业争先涌入，金融机构支持养老服务市场发展的趋势更加明显，一些社会组织、个人也开始纷纷投资建设、运营养老机构。

　　截至2014年年底，全国共有各类养老服务床位551.4万张，每千名老年人拥有养老床位26张。地域分布来看，中东部地区养老服务机构数量较多。城乡分布来看，养老服务机构总体“城市少，农村多”，但民办养老机构则是“城市多，农村少”。

　　中国老龄科学研究中心不久前“十二城市调查”数据显示，48.1%的养老机构的运营状况为基本持平，32.5%的养老机构亏损，有盈余的养老机构所占的比例仅为19.4%。另外，40.5%的养老机构认为投资预期回收周期为10年以上，22.4%的被访养老机构认为投资预期回收周期为7~10年，28.3%的被访养老机构认为投资预期回收周期为4~6年，仅8.8%的被访养老机构认为投资预期回收周期为1~3年。

　　同时，该调查还显示，我国养老机构在适老性设计方面比较滞后，主要表现在三个方面：一是设计创新不足，存在着国内照搬国外，欠发达地区照搬发达地区的现象。用业内人士的话说是“一张图纸打天下”，没有考虑到把先进地区的建筑设计本土化；二是养老机构的设计注重形象，但忽视老年人的实际需求。比如，绝大部分养老机构都有豪华的大堂，看上去更像是宾馆。而这种设计无形中就挤压了老年人的公共活动空间，增加了物业成本，并不利于机构的发展；三是内部设施设计不合理，不符合实际需求。比如有些机构内设有电脑室、图书室、聊天室、健身室等，但实际的利用率并不高，并不符合老年人的真正需求。

　　由于资金匮乏等原因，目前的养老机构特别是民办养老机构，普遍存在设施简陋，配置不足的问题，存在着很大的安全隐患。另外，在设施设备的配置上也存在数量不足的问题，以一些最基本的设施设备如医疗康复设备为例，从此次“十二城市调查”中被访养老机构来看，仅有54.7%的养老机构有医疗设备，46.6%的养老机构有康复设施，其他高达一半左右的养老机构不具有医疗和康复设施。

　　另外，老人在选择养老机构的过程中面临着巨大的困惑。当前，我国养老机构在档次上分布不均，呈现两头大、中间小的“哑铃形”。一方面，一些养老机构，特别是资金薄弱的民办养老机构没有自己的土地和房屋。这些机构设施简陋、空间狭小、居住拥挤，没有基本的医疗设施、体育健身设施和室外活动场地。服务内容单一，仅能提供吃、住等最基本的服务。服务水平有限，老年人在这样的机构中很难享受到称心的服务。另一方面，一些养老机构专门服务经济状况好的老年人，这些养老机构地理位置优越，装饰豪华高档，硬件设施完备，服务内容丰富，照料品质卓越，老年人在这些机构可以获得无微不至的高品质服务。两者相比，前一类机构服务质量较低，但收费低廉；后一类机构服务质量很高，但收费高昂。针对这两类机构，许多子女和老人既不愿意选择前一类养老机构，又无力承担后一类养老机构的高额收费，而是需要服务和收费介于二者之间的处于中等水平的养老机构。但目前市场上这种符合大多数老年人的中档养老机构所占份额还比较低，大量中等经济收入的老年人需求得不到满足。

     “就地养老”是未来养老主要趋势

　　吴玉韶认为，近年来不断加剧的养老机构郊区化态势，使得老年人脱离原有生活圈，甚至割裂了他们与其他年龄层人群的交往，致使养老机构原本的隔离化特征更趋突出。国际经验表明，无论是从经营管理、专业化角度，还是老年人宜居舒适度角度，养老机构规模不是越大越好，床位不是越多越好，养老机构最佳规模应在300张床位左右。随着经济社会的发展和老年人对养老服务专业化需求的提高，未来养老机构的小型化、专业化、品牌化、连锁化的趋势将更加明显。

　　目前，养老机构宾馆化、医院化现象突出。许多养老机构制定了非常详细具体的规章制度，对老年人实行统一化管理，却没有在服务的差异化、精细化方面下工夫。大部分养老机构的管理存在宾馆化或医院化的现象，老年人缺乏家的归属感。养老机构的管理过分突出“机构”特性，过分强调共性，缺乏人性化、个性化和亲情化的管理理念。一些养老机构的管理更多的是建立在管理者对老年人需求“一厢情愿”的理解上，缺乏深入细致的调查分析，老年人往往处于“被服务”的地位，其真正的需求并没有得到有效满足。

　　老年人随着年龄的不断增长，身体健康状况不断下降，这导致老年人的服务需求更注重就近、便捷，更加注重服务的可获性和可及性。因此，相较于集中居住的养老机构服务，更符合老年人心理和服务需求特点的是在熟悉的家庭和社区获得连续性、综合性的服务，即“就地养老”。

　　国内外多项环境行为学研究也表明“就地养老”是必然趋势，大型养老机构中宽大留白的空间容易引起老年人的空间认知障碍，加重老年人的心理负担。随着经济社会的发展和老年人对养老服务专业化需求的提高，吴玉韶建议，未来的养老机构应尽可能社区化，即依托社区发展“嵌入式”养老机构，这既符合老年人对机构服务的需求，也符合机构、社区、居家融合化发展的大趋势，符合老年人“就地养老”的现实要求。

　　《中国养老机构发展研究报告》指出，未来我国养老机构的发展将呈现五个趋势，其中之一就是机构养老服务将与居家、社区养老服务融合发展。未来，随着我国养老服务的快速发展和养老服务网络的不断建立完善，机构、社区和居家养老服务一体化发展将是必然趋势。

　　老年群体护理需求增速 “医养结合”将大举推进

　　有研究表明，高龄老年人是病残率最高的人群，比低龄老年人需要更多的医疗保障和日常生活照料, 高龄老人的特殊需求包括：医疗、护理、日常生活照料、健康管理、功能辅具、生活环境与设施、亲情关怀和心理慰藉等方面。

　　我国正在大力推进医疗卫生与养老服务相结合，加快护理员职业培训和服务的专业化进程。国务院先后印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》，对加快发展养老服务业、健康服务业做出系统安排和全面部署。国家老龄办透露，将在全国设立华东、京津冀、东北、西南四个培训试点区域，于年内开展1~2批培训鉴定工作，逐步理顺工作机制并择机扩大试点范围和试点职业。

　　医养结合也为居家养老提供了广泛的操作空间

　　吴玉韶认为，医养融合发展顺应了老年人的医疗服务需求和生活照料需求叠加的客观趋势，有利于满足人民群众日益增长的多层次、多样化健康与养老服务需求。
　　国家卫计委家庭司副司长何炤华透露，国家卫计委目前正在牵头职能部门，就“为老年人就医提供优先优惠服务”“鼓励开通养老机构与医疗机构的预约就诊绿色通道”等提出具体的细化措施，切实推动“医养结合”取得进展。

　　吴玉韶说：“推动医养融合发展是积极应对人口老龄化的长久之计，是我国经济发展新常态下重要的经济增长点。”

　　第二届中国国际老龄产业博览会将于今年11月在广州举办。本届展会规模预计达到2.2万平方米，知名参展商300家，专业观众3万人次。届时，众多知名养老地产企业将在老博会上推出其最新项目，养老建筑配套部品企业也纷纷亮相老博会。

　　中国将成为世界上最大的老龄产业市场，人口老龄化进程进入加速期，2050年中国老年人口的消费潜力将增长到106万亿元，中国老龄产业迎来爆发性增长。

　　这也显示出中国养老产业蕴含着巨大的商机。

　　一个无法回避的问题
　　——部分养老机构服务对象和服务功能错位

　　目前，北京市每天大概增加60岁以上的老年人400多人。北京市民政局党委书记、局长李万钧表示，“建老龄机构的速度肯定是赶不上老年人的增长速度，所以这个矛盾还是非常突出的。”

　　日前，北京市民政局出台《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》，旨在体现公办养老机构的公益性、公平性，更好承担基本养老服务保障职能，更好维护老年人合法权益，应对包括失独群体在内的特殊老年人在入住养老机构、急病就医时面临的无监护人履行签字责任及提供持续服务等实际困难，解决老年人面对的难题和制约养老服务业发展的瓶颈。

　　中国老龄科学中心发布的《中国养老机构发展研究报告》指出，当前，部分公办养老机构除了收住三无老人、五保老人等政府托底对象外，还收住部分社会老年人。由于对收住社会老年人没有明确的身体状况、经济状况的界定，导致部分公办养老机构在服务对象的定位上出现了偏差，服务对象错位。一些低龄、健康、经济条件较好的社会老年人本来不应得到公办养老机构服务却入住公办养老机构，而部分具有刚性需求的失能老年人、经济困难老年人却被排除在外。

　　《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》则明确了基本养老服务保障对象分为三类：政府供养保障对象（包括城市特困人员、农村五保对象）、困境家庭保障对象（包括低保或低收入家庭中孤寡、失能或高龄的老年人）和优待服务保障对象（包括享受市级及以上劳动模范待遇人员、因公致残人员或见义勇为伤残人士等为社会作出突出贡献人员中失能或高龄的老年人）。

　　同时，管理办法还明确了政府供养保障对象和困境家庭保障对象由区县民政部门按照“就近入住、统筹安排、协作服务、方便快捷”的原则，优先考虑申请入住意愿，统筹安排入住街道（乡镇）属定点机构；优待服务保障对象由市社会福利事务管理中心统筹安排入住市属公办养老机构。自行选择入住其他养老机构的基本养老服务保障对象，不享受相应政策待遇。机构床位空余时，同等条件下，养老机构优先接收入住。另外，选择入住定点机构而不接受调剂的基本养老服务保障对象，当定点机构床位满员后需轮候，待有床位空余时，由民政部门按照申请时间顺序通知入住。

　　当前，一些地方出现了建设高档公办养老机构的趋势。从理论上讲，作为“保基本、兜底线”的公办养老机构，其提供的是救助性和保障性的基本养老服务，目的是保障入住老年人的基本生活，而不是提供高出当地平均生活水平的服务。所以，公办养老机构的建设标准和等级，服务质量和层级应该立足于满足基本的养老服务进行确定。其服务水平应是满足老年人的基本需求，而不是提供高出当地平均生活水平的服务。

　　全国老龄办副主任吴玉韶表示，当前部分公办养老机构提供超出基本需求之外的高端服务，是服务功能错位，有失社会公平。

      【编者按】随着我国人口老龄化的加速，老年健康养老的危机凸显：最新数据显示，截至2014年年底，高龄老年人口以年均增长100 万的态势上升到0.24 亿；失能老年人口增长到4000万；慢性病老年人持续增多，空巢老年人口规模继续上升，均已突破l亿大关。对老龄服务事业和产业的发展提出了新要求。

       近年来，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展取得了突破性进展，但在快速发展的过程中，我们也要看到，由于养老机构发展时间短、缺乏经验、研究不深等原因，我国养老机构发展依然面临定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等问题。老人在选择养老机构的过程中面临着巨大困惑。如何为老人们找道一张合适的“床”，已成为很多子女非常头疼的事情，这也是各级养老机构所面对的重大课题。

       日前，记者在四川省沐川县建和乡李家山的茶山看到忙碌的老人们脸上幸福的笑意，切实感受到养老已经不是既往传统印象中的养老。作为浙江省和四川省老龄委联合开展的“浙川银龄行动”援助的示范点，几年来，项目为农村老人提供良种茶苗5000多万株，发展良种茶园1.5万亩，帮助老人4800户7300人，人均增收11233元。

　　在与老人交谈的过程中，一位不愿透露姓名的老人向记者道出了很多乡亲乃至广大生活在城市中老人的心声：“现在我还能自己干活自己照顾自己，再过几年眼瞅着身体肯定一天不如一天，孩子们又很忙根本照应不上，上敬老院吧又很难有床位。”

　　为老人们找一张床，已成为很多为人子女非常头疼的事情，这也是各级老龄机构所面对的重大课题。

　　养老机构突破性进展 形势不容乐观

　　全国老龄办副主任、中国老龄科学研究中心主任吴玉韶在接受本报记者采访时表示，随着人口老龄化进程的加快，家庭规模的缩小和社会的快速转型，我国老年人，特别是高龄、失能老年人的照料、康复护理服务需求迅速增大。

　　吴玉韶透露，随着我国人口老龄化的加速，老年健康养老的危机凸显：截至2014年年底，高龄老年人口以年均增长100 万的态势上升到0.24 亿；失能老年人口增长到4000万；慢性病老年人持续增多，空巢老年人口规模继续上升，均已突破l亿大关。对老龄服务事业和产业的发展提出了新要求。近年来，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展取得了突破性进展，但在快速发展的过程当中，我们也要看到，由于养老机构发展时间短、缺乏经验、研究不深等原因，我国养老机构发展依然面临诸多问题，包括定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等。吴玉韶认为，“这些问题的出现既有养老机构自身发展的内因，也有政策支持、市场环境等方面的外因。”

　　据了解，“十二五”期间，在国家一系列政策推动下，我国养老机构发展迅速，取得突破性进展。2010年~2015年间，仅中央和各部委层面就出台政策文件30余个，涉及养老机构的设立许可办法、管理办法，机构发展的土地、资金、人才、设施、标准、改革等战略规划和具体政策措施，极大地促进了养老机构的发展。政策利好使得养老机构的投资主体日益多元。政府、企业、个人以及社会组织等多元主体纷纷投入到养老机构发展中来。政府投入资金不断增加，国内外养老服务企业争先涌入，金融机构支持养老服务市场发展的趋势更加明显，一些社会组织、个人也开始纷纷投资建设、运营养老机构。

　　截至2014年年底，全国共有各类养老服务床位551.4万张，每千名老年人拥有养老床位26张。地域分布来看，中东部地区养老服务机构数量较多。城乡分布来看，养老服务机构总体“城市少，农村多”，但民办养老机构则是“城市多，农村少”。

　　中国老龄科学研究中心不久前“十二城市调查”数据显示，48.1%的养老机构的运营状况为基本持平，32.5%的养老机构亏损，有盈余的养老机构所占的比例仅为19.4%。另外，40.5%的养老机构认为投资预期回收周期为10年以上，22.4%的被访养老机构认为投资预期回收周期为7~10年，28.3%的被访养老机构认为投资预期回收周期为4~6年，仅8.8%的被访养老机构认为投资预期回收周期为1~3年。

　　同时，该调查还显示，我国养老机构在适老性设计方面比较滞后，主要表现在三个方面：一是设计创新不足，存在着国内照搬国外，欠发达地区照搬发达地区的现象。用业内人士的话说是“一张图纸打天下”，没有考虑到把先进地区的建筑设计本土化；二是养老机构的设计注重形象，但忽视老年人的实际需求。比如，绝大部分养老机构都有豪华的大堂，看上去更像是宾馆。而这种设计无形中就挤压了老年人的公共活动空间，增加了物业成本，并不利于机构的发展；三是内部设施设计不合理，不符合实际需求。比如有些机构内设有电脑室、图书室、聊天室、健身室等，但实际的利用率并不高，并不符合老年人的真正需求。

　　由于资金匮乏等原因，目前的养老机构特别是民办养老机构，普遍存在设施简陋，配置不足的问题，存在着很大的安全隐患。另外，在设施设备的配置上也存在数量不足的问题，以一些最基本的设施设备如医疗康复设备为例，从此次“十二城市调查”中被访养老机构来看，仅有54.7%的养老机构有医疗设备，46.6%的养老机构有康复设施，其他高达一半左右的养老机构不具有医疗和康复设施。

　　另外，老人在选择养老机构的过程中面临着巨大的困惑。当前，我国养老机构在档次上分布不均，呈现两头大、中间小的“哑铃形”。一方面，一些养老机构，特别是资金薄弱的民办养老机构没有自己的土地和房屋。这些机构设施简陋、空间狭小、居住拥挤，没有基本的医疗设施、体育健身设施和室外活动场地。服务内容单一，仅能提供吃、住等最基本的服务。服务水平有限，老年人在这样的机构中很难享受到称心的服务。另一方面，一些养老机构专门服务经济状况好的老年人，这些养老机构地理位置优越，装饰豪华高档，硬件设施完备，服务内容丰富，照料品质卓越，老年人在这些机构可以获得无微不至的高品质服务。两者相比，前一类机构服务质量较低，但收费低廉；后一类机构服务质量很高，但收费高昂。针对这两类机构，许多子女和老人既不愿意选择前一类养老机构，又无力承担后一类养老机构的高额收费，而是需要服务和收费介于二者之间的处于中等水平的养老机构。但目前市场上这种符合大多数老年人的中档养老机构所占份额还比较低，大量中等经济收入的老年人需求得不到满足。

     “就地养老”是未来养老主要趋势

　　吴玉韶认为，近年来不断加剧的养老机构郊区化态势，使得老年人脱离原有生活圈，甚至割裂了他们与其他年龄层人群的交往，致使养老机构原本的隔离化特征更趋突出。国际经验表明，无论是从经营管理、专业化角度，还是老年人宜居舒适度角度，养老机构规模不是越大越好，床位不是越多越好，养老机构最佳规模应在300张床位左右。随着经济社会的发展和老年人对养老服务专业化需求的提高，未来养老机构的小型化、专业化、品牌化、连锁化的趋势将更加明显。

　　目前，养老机构宾馆化、医院化现象突出。许多养老机构制定了非常详细具体的规章制度，对老年人实行统一化管理，却没有在服务的差异化、精细化方面下工夫。大部分养老机构的管理存在宾馆化或医院化的现象，老年人缺乏家的归属感。养老机构的管理过分突出“机构”特性，过分强调共性，缺乏人性化、个性化和亲情化的管理理念。一些养老机构的管理更多的是建立在管理者对老年人需求“一厢情愿”的理解上，缺乏深入细致的调查分析，老年人往往处于“被服务”的地位，其真正的需求并没有得到有效满足。

　　老年人随着年龄的不断增长，身体健康状况不断下降，这导致老年人的服务需求更注重就近、便捷，更加注重服务的可获性和可及性。因此，相较于集中居住的养老机构服务，更符合老年人心理和服务需求特点的是在熟悉的家庭和社区获得连续性、综合性的服务，即“就地养老”。

　　国内外多项环境行为学研究也表明“就地养老”是必然趋势，大型养老机构中宽大留白的空间容易引起老年人的空间认知障碍，加重老年人的心理负担。随着经济社会的发展和老年人对养老服务专业化需求的提高，吴玉韶建议，未来的养老机构应尽可能社区化，即依托社区发展“嵌入式”养老机构，这既符合老年人对机构服务的需求，也符合机构、社区、居家融合化发展的大趋势，符合老年人“就地养老”的现实要求。

　　《中国养老机构发展研究报告》指出，未来我国养老机构的发展将呈现五个趋势，其中之一就是机构养老服务将与居家、社区养老服务融合发展。未来，随着我国养老服务的快速发展和养老服务网络的不断建立完善，机构、社区和居家养老服务一体化发展将是必然趋势。

　　老年群体护理需求增速 “医养结合”将大举推进

　　有研究表明，高龄老年人是病残率最高的人群，比低龄老年人需要更多的医疗保障和日常生活照料, 高龄老人的特殊需求包括：医疗、护理、日常生活照料、健康管理、功能辅具、生活环境与设施、亲情关怀和心理慰藉等方面。

　　我国正在大力推进医疗卫生与养老服务相结合，加快护理员职业培训和服务的专业化进程。国务院先后印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》，对加快发展养老服务业、健康服务业做出系统安排和全面部署。国家老龄办透露，将在全国设立华东、京津冀、东北、西南四个培训试点区域，于年内开展1~2批培训鉴定工作，逐步理顺工作机制并择机扩大试点范围和试点职业。

　　医养结合也为居家养老提供了广泛的操作空间

　　吴玉韶认为，医养融合发展顺应了老年人的医疗服务需求和生活照料需求叠加的客观趋势，有利于满足人民群众日益增长的多层次、多样化健康与养老服务需求。
　　国家卫计委家庭司副司长何炤华透露，国家卫计委目前正在牵头职能部门，就“为老年人就医提供优先优惠服务”“鼓励开通养老机构与医疗机构的预约就诊绿色通道”等提出具体的细化措施，切实推动“医养结合”取得进展。

　　吴玉韶说：“推动医养融合发展是积极应对人口老龄化的长久之计，是我国经济发展新常态下重要的经济增长点。”

　　第二届中国国际老龄产业博览会将于今年11月在广州举办。本届展会规模预计达到2.2万平方米，知名参展商300家，专业观众3万人次。届时，众多知名养老地产企业将在老博会上推出其最新项目，养老建筑配套部品企业也纷纷亮相老博会。

　　中国将成为世界上最大的老龄产业市场，人口老龄化进程进入加速期，2050年中国老年人口的消费潜力将增长到106万亿元，中国老龄产业迎来爆发性增长。

　　这也显示出中国养老产业蕴含着巨大的商机。

　　一个无法回避的问题
　　——部分养老机构服务对象和服务功能错位

　　目前，北京市每天大概增加60岁以上的老年人400多人。北京市民政局党委书记、局长李万钧表示，“建老龄机构的速度肯定是赶不上老年人的增长速度，所以这个矛盾还是非常突出的。”

　　日前，北京市民政局出台《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》，旨在体现公办养老机构的公益性、公平性，更好承担基本养老服务保障职能，更好维护老年人合法权益，应对包括失独群体在内的特殊老年人在入住养老机构、急病就医时面临的无监护人履行签字责任及提供持续服务等实际困难，解决老年人面对的难题和制约养老服务业发展的瓶颈。

　　中国老龄科学中心发布的《中国养老机构发展研究报告》指出，当前，部分公办养老机构除了收住三无老人、五保老人等政府托底对象外，还收住部分社会老年人。由于对收住社会老年人没有明确的身体状况、经济状况的界定，导致部分公办养老机构在服务对象的定位上出现了偏差，服务对象错位。一些低龄、健康、经济条件较好的社会老年人本来不应得到公办养老机构服务却入住公办养老机构，而部分具有刚性需求的失能老年人、经济困难老年人却被排除在外。

　　《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》则明确了基本养老服务保障对象分为三类：政府供养保障对象（包括城市特困人员、农村五保对象）、困境家庭保障对象（包括低保或低收入家庭中孤寡、失能或高龄的老年人）和优待服务保障对象（包括享受市级及以上劳动模范待遇人员、因公致残人员或见义勇为伤残人士等为社会作出突出贡献人员中失能或高龄的老年人）。

　　同时，管理办法还明确了政府供养保障对象和困境家庭保障对象由区县民政部门按照“就近入住、统筹安排、协作服务、方便快捷”的原则，优先考虑申请入住意愿，统筹安排入住街道（乡镇）属定点机构；优待服务保障对象由市社会福利事务管理中心统筹安排入住市属公办养老机构。自行选择入住其他养老机构的基本养老服务保障对象，不享受相应政策待遇。机构床位空余时，同等条件下，养老机构优先接收入住。另外，选择入住定点机构而不接受调剂的基本养老服务保障对象，当定点机构床位满员后需轮候，待有床位空余时，由民政部门按照申请时间顺序通知入住。

　　当前，一些地方出现了建设高档公办养老机构的趋势。从理论上讲，作为“保基本、兜底线”的公办养老机构，其提供的是救助性和保障性的基本养老服务，目的是保障入住老年人的基本生活，而不是提供高出当地平均生活水平的服务。所以，公办养老机构的建设标准和等级，服务质量和层级应该立足于满足基本的养老服务进行确定。其服务水平应是满足老年人的基本需求，而不是提供高出当地平均生活水平的服务。

　　全国老龄办副主任吴玉韶表示，当前部分公办养老机构提供超出基本需求之外的高端服务，是服务功能错位，有失社会公平。