充实养老金国家抉择：划拨国资说了十年都没落实

       3月中旬，山东省政府决定，划转省属国有企业30%的国有资本充实省社保基金。此举在全国属于首创，赢得了社会各界的广泛赞赏。

       数日之后，财政部部长楼继伟在“中国发展高层论坛”上演讲时称，解决养老金缺口问题的公平办法，就是“划拨部分国有资产，充实社会保障基金”。

       假如山东的做法在全国范围内推广，存在多年的养老金缺口问题有可能一举得到解决，中国的社会保障体制改革也将获突破性进展。

       其实，早在上世纪90年代初期，就已经有划拨国有资产充实养老金的提议。20多年间的曲折往复，折射出中国改革的艰难历程。其中的经验教训，足资当下改革镜鉴。

       隐性负债

       1978年以后，随着经济体制改革的不断推进，计划经济体制下形成的社会保障体制的缺陷日益暴露，许多国有企业的社会保障体系陷于瘫痪。尽管政府采取措施进行修补和改进，由于没有突破原有的基本框架，并没有能够克服这种体制的弊病。

       1992年，中共十四大明确提出，改革目标就是“建立社会主义市场经济体制”。新一轮市场化改革由此启动，迫切需要建立新的社会保障体系。

       因为市场化改革的过程，也就是社会利益大调整、社会结构大改组的过程，随着原有的社会保障制度的解体，必然迫切地要求尽快建立起新的社会保障制度，以便为公民提供一个安全网。

       1993年11月，十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，明确提出建立新的社会保障体系。这一体系包含几项基本的原则：(1)新的社会保障体系应当是全覆盖、多层次的；(2)在两项最重要的社会保障，即基本养老保险和基本医疗保险中引入个人账户制；(3)要把社会保障的行政管理和社会保障基金的经营分开。

       从国际经验看，中国社会保障体制改革符合世界先进国家社会保障体制的一般取向。1994年世界银行发表了一份研究报告，系统地阐述了其对养老金制度的主张，与中国提出的新社会保障体系相似。因此许多专家评价说，1993年的新社会保障体系框架是一个很不错的设计。

       按照中国政府的决定，社会保障体制改革应该从建立“社会统筹与个人账户相结合”(“统账结合”)的养老保险开始。但从一开始，新养老保险制度的建立就遇到了资金筹措的困难，发生了国有企业老职工的账户中没有基金积累或者积累很少的“空账户”问题。

       在改革之前，国有企业职工没有个人账户，也无需缴纳费用，就享有获得社会保障的法定权利。实际上，当时实行过“低工资制”，工人们的社会保障基金在国家发放工资时就已经扣除。这笔强扣的资金形成国家积累，政府用它来投资建立国有企业。日后职工年老退休时，政府就用从国有企业上缴的利税来支付养老金。这在财务上是可以周转得开的。

       可是由于职工的社会保障基金积累并不掌握在职工手里，而是掌握在政府手里，在建立个人账户制的时候，就必须解决职工个人账户“空账户”问题，实现资金的衔接。换句话说，也就是要解决老职工的社会保障基金的返还和由政府对职工的隐性负债的补偿问题。

       偿还方案

       经济学家们在研究社会保障制度改革时，就已经意识到这个问题，并提出了不同的补偿办法。

       时任央行副行长的周小川提出“切一块”的思路，就是在现有国有资产中切出一块来，补偿政府对国有企业老职工养老金的隐性负债，做实老职工的个人账户。

       另一种主张是，由财政发行债券来偿还政府对老职工的隐性负债。智利政府曾采取类似办法，成功处理了国家欠账，建立起个人账户制。

       但是，这两种方案都受到一些政府职能部门官员的反对，补偿未能实现，于是就只有从企业收取“社会统筹”，通过借“新人”的钱来养“老人”。

       1995年3月，在部署养老保险改革的全国性会议上，不同部门提出了两种可选的方案供各地区选择。

       原国家劳动部提出了“大社会统筹，小个人账户”的方案：职工个人缴费计入个人账户，用以支付本人的养老金；企业缴费进入社会统筹基金，用以支付老职工的养老金。各个地区的社会统筹缴费率，由当地劳动和就业保障部门根据支付老职工的需要决定。

       原国家体改委的方案则是“大个人账户，小社会统筹”：职工个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的一部分，也分别按照社会平均工资和职工本人工资的一定比例计入个人账户。

       原国家体改委的方案与中共十四届三中全会规定的原则比较接近。但由于它没有解决老职工的养老金资金来源问题，可行性并不高。而原劳动部的方案由于赋予社会保障主管机关很大的权力，因此多数地方政府部门选择了这个方案。

       由于此举加重了企业负担，参加养老保险的企业出现了拖欠或逃避缴费的倾向，养老保险基金缴费率逐年下降。非国有企业特别是民营企业和三资企业认为，由它们缴纳社会统筹来对老职工作出补偿是不公平的，因此也不愿意参加。在一些供养人口比例很高的老工业城市，企业缴纳社会统筹的负担更重。

       为了不致过分损害本地企业的竞争力，地方政府都不愿意把社会统筹的缴费规定得太高。在资金短缺的情况下，社会统筹还不足以支付老职工的养老金时，往往只好挪用现有职工个人账户内的资金，使得它们也变成了“空账户”。

       从1998年起，各地的养老保险基金陆续进入了当期收不抵支的困境。1999年，全国有25个省区市出现赤字，个人账户被挪用超过1000亿元。中央政府不得不每年拿出数百亿元的预算资金，来填补基本养老保险的收支缺口。

       20世纪末，财政体制、金融体制、外汇管理体制、国有企业等改革均取得进展，中国构建起初步的市场经济体制框架。唯有社会保障体制改革最不成功，由此造成的社会矛盾开始凸显出来。

       划拨流产

       1998年开始的国有经济改组过程中，超过2500多万职工下岗。当时流行的做法是，由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿。

       失业和退休职工拿到的一次性补偿，并不足以维持生命余年的生活。而且财务状况不同的企业补偿金额相差悬殊：都是国有企业，都为国有资产的积累作出过贡献，但有钱的企业补得很多，资不抵债的企业则分文没有。

       2000年初，一些地方的国有企业职工不满“买断身份”的补偿过低，爆发了大量群体性事件。这种事态使中国政府领导人认识到，如果缺乏社会安全网，进行国有企业的重组具有很大的危险性。

       时任国务院总理的朱基邀请经济学家刘遵义设计方案。当时在美国斯坦福大学任教的刘遵义建议，成立一个机构对“个人公积金账户”进行统一管理，政府用现有国有资产对国有单位已退休职工和现有职工进行负债补偿。

       刘遵义的建议得到了朱基的赞许，许多经济学家都非常认同。2001年末，全国社会保障基金理事会正式成立，负责管理营运由中央政府集中的社会保障基金。财政部原部长刘仲藜担任首任理事长。

       2001年夏，国务院决定，国有公司在首次发行和增发股票时，按融资额的10%出售国有股，充实社会保障基金。但当年10月股市大跌，该决定因而叫停。因此，成立之初全国社保基金仅有中央财政拨款200亿元，以及部分彩票公益金。

       早在1994年－1997年，一些机构估算了中国政府对国有单位老职工隐性负债的规模。世界银行估计该规模约为1.9万亿元(1994年)，占中国国有资产净额的46%－69%；国务院体改办课题组的估计更高，约为3.6万亿元(1994年)，占到当年国有资产净值的145%。

       国务院成立“全国社会保障基金理事会”以后，有关方面拟定详细计划，划拨2万亿元的国有经营性资产给该机构，相当于国有资产净值的25%，用以做实老职工的个人账户。

       当时许多经济学家都看好这一方案，认为这样做不但可以了断国家对老职工的社会保障欠账，也有助于推进国有企业的产权制度改革。但是，由于社会保障主管机关的反对，划拨计划最终流产。

       作为社会保障体制改革的主管部门，原劳动和社会保障部的主张是，降低由个人缴费形成的个人账户资金的比重，使养老保险以社会统筹为主。这一方案得到了政府的采纳。

       新方案是以财政加大转移支付力度为条件的。中央财政安排对养老保险基金的补助逐年上涨，不到十年间就增加了40多倍。

       因此，吴敬琏曾感慨地说：“每当要落实十四届三中全会《决定》、建立新社会保障体系的时刻，从国有资产中‘切一块’的建议都会遭到社会保障主管机关的反对，最后被搁置，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。所以这里涉及的，不是一个单纯的经济问题，而是一个与一些人的权力和利益相关的政治经济学问题。”

       再失机遇

       中国改革的特殊性在于，它与社会转型同时发生。市场化改革需要为公民提供一个安全网。在发生急剧变革的社会转型期，更需要为公民构建一种防范和化解生存风险、维持基本生活的制度安排。否则，不但会造成社会不稳定，而且会形成改革阻力，既得利益丧失的人们甚至会成为改革的反对者。

       进入新世纪以来，虽然中国经济有了很大的进展，政府的财政收入更是成倍地增加，涉及千家万户基本生活保障的改革却没有明显进展，各种规模的工人抗议活动不时发生。由于迟迟不能建立新的社会保障体系，引起了大众的强烈不满，成为2003年爆发“改革第三次大争论”的一大原因。

       2003年春天的“两会”上，身为全国政协委员的吴敬琏与林毅夫联合提交《关于划拨国有资产归还国家对老职工社保基金欠账的建议》。这份编号为“3352”的提案写道，最大的一笔国家债务就是国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债，“负责偿还这笔债务，是一个关乎数以亿计老职工基本权益和政府的政治信誉的最大问题”，“现在国家还拥有近10万亿元的国有资产，提出账面债务后的净资产约有五六万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性负债绰绰有余”。

       2004年10月，中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次正式提出，“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。

       一个月后，“中国研究咨询项目”向中国政府提交了名为《中国社会保障体制改革：问题和对策选择》研究报告，建议划拨国有资产充实社保基金。该报告的起草人是五位著名的国外学者，时任总理温家宝还特意接见了他们。

       接见之前，刘仲藜和吴敬琏给温家宝总理写信说，划拨国有资产有利于缩小社会贫富差距和促进社会的和谐稳定，“如果不在此时将部分国有资产划拨给社保基金，将来财政将不堪重负，最终负担将转移到现有和未来的劳动人口身上，导致养老金缴费状况恶化和劳动力市场效率降低，甚至引起社会年轻成员的不满”。

       此前一年，国务院国资委成立，其主要职责就是推进国企改革和重组。显然，这是划转国有资产充实社保基金的一个好机会。

       遗憾的是，中共十六届三中全会的《决定》没有得到落实，国资委的定位也悄然由推进国企改革转向“做大做强国有企业”。

       由于改革不到位，社保基金管理体制扭曲变形。行政管理机关和基金管理机关合一，他们只对上级行政机关负责，基金收支无需向受益人报告，也不受他们的监督。因此，腐败分子容易上下其手，以权谋私，致使贪污和挪用人民“保命钱”的行为多发。

       据统计，1986年－1997年，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。2006年发生的上海社会保险基金“串案”更令全国震惊。该案侵占社会保障基金金额达百亿元，而且牵连出众多高官。

       一向言辞锐利的财政部部长楼继伟曾在公开场合表示，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。”

       养老困局

       与此同时，社保基金的缺口继续扩大。中央财政安排对养老保险基金的补助，从1998年的23亿元增长到2007年的973.97亿元。很明显，即使财政能够承担所需的巨额费用，建立起来的养老金保险体制也是很难长期维持的。

       2006年，全国社保理事会第二任理事长项怀诚在接受中央电视台采访时呼吁，“划拨国有资产充实社保基金，中央到了该下决心的时候了！”

       截至2008年底，全国社会保障基金总资产5625亿元。尽管它的累计投资收益高于同期的通胀率，但相对于以万亿元计并且还在不断增加的养老金支出缺口，如此数量的基金总额不啻杯水车薪。

       2009年股权分置改革完成，划拨之议重启。国务院规定，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有。但在实际操作中，有关部门却以政策衔接为由，将范围仅仅圈定在微薄的增量上。

       2010年国资委公布的数据显示，到2009年底，中国国有资产总额已突破53万亿元，完全有能力用一部分来偿还国家对老职工的隐性债务。

       但截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社会保障基金理事会的资金只有2119亿元，只占中央和地方持有的全部国有企业股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。

       对此，一位经济学家曾一针见血地指出，“非不能也，是不为也。”

       与国有资产迅速增长形成鲜明对比的是，社保的“窟窿”在不断增大。尤其是上海，这个中国老龄化最严重的城市，2000年养老基金首次出现亏空，此后连年飙升。财政补贴养老亏空的钱仅次于公共基础设施建设支出。

       2011年上海“两会”期间，时任上海市委书记俞正声坦言，“社保是上海可持续发展最头疼的一个大问题。”

       不独上海如此。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年有14个省份养老金收不抵支，只能由财政转移支付予以解决，而且每年各级财政要拿出的钱越来越多。到2010年，养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元。

       2012年6月，由经济学家曹远征和马骏牵头的研究团队联合发布《化解国家资产负债中长期风险》的报告称，到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。在养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

       2012年底，时任中国证监会主席郭树清在“财经年会”上提出，划拨30%－50%国有资产到社保基金。全国社保基金理事会第三任理事长戴相龙也在一次会议上建议，将国资委监管的国企上交利润，按不低于20%比例，划拨全国社保基金。

       在近十年里，每年中央政府的工作报告都强调“通过划拨国有资产，充实全国社会保障基金”，但是都没有落实。

       机不可失

       进入2013年，要求充实社保基金的呼声再次高涨。在许多机构给中央有关部门的改革报告中，都建议划拨国有资产，充实社保基金。

       2013年11月，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。它和十年前中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在表述上唯一不同的，就是将“资产”改为“资本”。

       当年底，中国社科院课题组发布的《中国国家资产负债表研究》报告，再次凸显了划拨的紧迫性。该报告显示，养老金收不抵支的省份从2011年的14个增至2012年的19个。如果继续执行现行养老体系，不对退休年龄等进行调整改革，到2023年全国范围内职工养老保险将收不抵支。

       耐人寻味的是，在养老保险到底有没有缺口问题上，政府各部门的意见也大相径。

       全国社保基金理事会理事长戴相龙公开指出，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿元，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。

       而人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2013年“两会”上明确表示，养老金“不存在缺口”，“目前我国企业职工的养老基金收入是1.9万多亿元，支出是1.5万多亿元，当期结余4000多亿元，累计结余2.3万多亿元”。

       尽管不同部门各执一词，各种数据也不尽相同。然而，养老金可持续问题正变得日益严峻，却是一个难以否认的事实。

       2014年底，国务院副总理马凯接受全国人大常委会专题询问时坦言：“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”

       今年“两会”期间，李克强总理在参加黑龙江代表团审议时说，“很多退休老工人年轻时为共和国发展流过大汗，绝不能让他们年老时再流泪！”

       近年来，中国经济增长速度连年滑落，财政收入告别了近20年的高增长，社会老龄化也正在加速。弥补养老金缺口，已经迫在眉睫。因为建立新社会保障体系的最大困难在于，对老职工的养老保险欠账问题得不到解决，导致新的养老保险体系无法正常运作。

       目前中国养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高，让国民和企业交更多的钱逐渐缩小缺口并不现实。解决养老困局的办法，就是清偿历史债务和推迟退休年龄。无论从道德上还是从实际操作可能性上，清偿历史债务都应该在前。划拨国有资本是打破养老金困局的“根本性一招”。

       政府提供基本的社会保障，这是普遍适用于现代国家的公认的一项要求。养老保障制度是社会保障体系的重要组成部分，也是一项涉及千家万户基本生活保障的制度安排。

       20多年来，由于涉及行政管理机关的权力和利益而步履维艰，新社会保障体系迟迟未能建立，导致诸多社会矛盾。假如不尽快解决，将会造成社会不稳定，影响未来的改革进程。

       由于各种原因，目前国企改革进展缓慢。山东省破冰之举，不仅充实了社保基金，更可以借此推动改革。因为划拨国有资产既可以解决许多公司制企业国有股“一股独大”的问题，也可以从多方面改善公司治理，还有利于资本市场健康发展。

       政府以信为本，欠账不可久拖。从最早的提议，到山东省迈出第一步，20多年过去了，新养老体制建设也错过了许多历史机遇。随着改革深入，划拨国有资产充实养老金已经迫在眉睫。只有这样才能实现养老金体系的可持续，避免酿就政府债务危机。

       当前国资经营状况较好，机遇难得，能否冲破阻力，尽快清偿历史旧账，既是建立新社会保障体制的要求，也考验着执政者的决心与勇气。

       3月中旬，山东省政府决定，划转省属国有企业30%的国有资本充实省社保基金。此举在全国属于首创，赢得了社会各界的广泛赞赏。

       数日之后，财政部部长楼继伟在“中国发展高层论坛”上演讲时称，解决养老金缺口问题的公平办法，就是“划拨部分国有资产，充实社会保障基金”。

       假如山东的做法在全国范围内推广，存在多年的养老金缺口问题有可能一举得到解决，中国的社会保障体制改革也将获突破性进展。

       其实，早在上世纪90年代初期，就已经有划拨国有资产充实养老金的提议。20多年间的曲折往复，折射出中国改革的艰难历程。其中的经验教训，足资当下改革镜鉴。

       隐性负债

       1978年以后，随着经济体制改革的不断推进，计划经济体制下形成的社会保障体制的缺陷日益暴露，许多国有企业的社会保障体系陷于瘫痪。尽管政府采取措施进行修补和改进，由于没有突破原有的基本框架，并没有能够克服这种体制的弊病。

       1992年，中共十四大明确提出，改革目标就是“建立社会主义市场经济体制”。新一轮市场化改革由此启动，迫切需要建立新的社会保障体系。

       因为市场化改革的过程，也就是社会利益大调整、社会结构大改组的过程，随着原有的社会保障制度的解体，必然迫切地要求尽快建立起新的社会保障制度，以便为公民提供一个安全网。

       1993年11月，十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，明确提出建立新的社会保障体系。这一体系包含几项基本的原则：(1)新的社会保障体系应当是全覆盖、多层次的；(2)在两项最重要的社会保障，即基本养老保险和基本医疗保险中引入个人账户制；(3)要把社会保障的行政管理和社会保障基金的经营分开。

       从国际经验看，中国社会保障体制改革符合世界先进国家社会保障体制的一般取向。1994年世界银行发表了一份研究报告，系统地阐述了其对养老金制度的主张，与中国提出的新社会保障体系相似。因此许多专家评价说，1993年的新社会保障体系框架是一个很不错的设计。

       按照中国政府的决定，社会保障体制改革应该从建立“社会统筹与个人账户相结合”(“统账结合”)的养老保险开始。但从一开始，新养老保险制度的建立就遇到了资金筹措的困难，发生了国有企业老职工的账户中没有基金积累或者积累很少的“空账户”问题。

       在改革之前，国有企业职工没有个人账户，也无需缴纳费用，就享有获得社会保障的法定权利。实际上，当时实行过“低工资制”，工人们的社会保障基金在国家发放工资时就已经扣除。这笔强扣的资金形成国家积累，政府用它来投资建立国有企业。日后职工年老退休时，政府就用从国有企业上缴的利税来支付养老金。这在财务上是可以周转得开的。

       可是由于职工的社会保障基金积累并不掌握在职工手里，而是掌握在政府手里，在建立个人账户制的时候，就必须解决职工个人账户“空账户”问题，实现资金的衔接。换句话说，也就是要解决老职工的社会保障基金的返还和由政府对职工的隐性负债的补偿问题。

       偿还方案

       经济学家们在研究社会保障制度改革时，就已经意识到这个问题，并提出了不同的补偿办法。

       时任央行副行长的周小川提出“切一块”的思路，就是在现有国有资产中切出一块来，补偿政府对国有企业老职工养老金的隐性负债，做实老职工的个人账户。

       另一种主张是，由财政发行债券来偿还政府对老职工的隐性负债。智利政府曾采取类似办法，成功处理了国家欠账，建立起个人账户制。

       但是，这两种方案都受到一些政府职能部门官员的反对，补偿未能实现，于是就只有从企业收取“社会统筹”，通过借“新人”的钱来养“老人”。

       1995年3月，在部署养老保险改革的全国性会议上，不同部门提出了两种可选的方案供各地区选择。

       原国家劳动部提出了“大社会统筹，小个人账户”的方案：职工个人缴费计入个人账户，用以支付本人的养老金；企业缴费进入社会统筹基金，用以支付老职工的养老金。各个地区的社会统筹缴费率，由当地劳动和就业保障部门根据支付老职工的需要决定。

       原国家体改委的方案则是“大个人账户，小社会统筹”：职工个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的一部分，也分别按照社会平均工资和职工本人工资的一定比例计入个人账户。

       原国家体改委的方案与中共十四届三中全会规定的原则比较接近。但由于它没有解决老职工的养老金资金来源问题，可行性并不高。而原劳动部的方案由于赋予社会保障主管机关很大的权力，因此多数地方政府部门选择了这个方案。

       由于此举加重了企业负担，参加养老保险的企业出现了拖欠或逃避缴费的倾向，养老保险基金缴费率逐年下降。非国有企业特别是民营企业和三资企业认为，由它们缴纳社会统筹来对老职工作出补偿是不公平的，因此也不愿意参加。在一些供养人口比例很高的老工业城市，企业缴纳社会统筹的负担更重。

       为了不致过分损害本地企业的竞争力，地方政府都不愿意把社会统筹的缴费规定得太高。在资金短缺的情况下，社会统筹还不足以支付老职工的养老金时，往往只好挪用现有职工个人账户内的资金，使得它们也变成了“空账户”。

       从1998年起，各地的养老保险基金陆续进入了当期收不抵支的困境。1999年，全国有25个省区市出现赤字，个人账户被挪用超过1000亿元。中央政府不得不每年拿出数百亿元的预算资金，来填补基本养老保险的收支缺口。

       20世纪末，财政体制、金融体制、外汇管理体制、国有企业等改革均取得进展，中国构建起初步的市场经济体制框架。唯有社会保障体制改革最不成功，由此造成的社会矛盾开始凸显出来。

       划拨流产

       1998年开始的国有经济改组过程中，超过2500多万职工下岗。当时流行的做法是，由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿。

       失业和退休职工拿到的一次性补偿，并不足以维持生命余年的生活。而且财务状况不同的企业补偿金额相差悬殊：都是国有企业，都为国有资产的积累作出过贡献，但有钱的企业补得很多，资不抵债的企业则分文没有。

       2000年初，一些地方的国有企业职工不满“买断身份”的补偿过低，爆发了大量群体性事件。这种事态使中国政府领导人认识到，如果缺乏社会安全网，进行国有企业的重组具有很大的危险性。

       时任国务院总理的朱基邀请经济学家刘遵义设计方案。当时在美国斯坦福大学任教的刘遵义建议，成立一个机构对“个人公积金账户”进行统一管理，政府用现有国有资产对国有单位已退休职工和现有职工进行负债补偿。

       刘遵义的建议得到了朱基的赞许，许多经济学家都非常认同。2001年末，全国社会保障基金理事会正式成立，负责管理营运由中央政府集中的社会保障基金。财政部原部长刘仲藜担任首任理事长。

       2001年夏，国务院决定，国有公司在首次发行和增发股票时，按融资额的10%出售国有股，充实社会保障基金。但当年10月股市大跌，该决定因而叫停。因此，成立之初全国社保基金仅有中央财政拨款200亿元，以及部分彩票公益金。

       早在1994年－1997年，一些机构估算了中国政府对国有单位老职工隐性负债的规模。世界银行估计该规模约为1.9万亿元(1994年)，占中国国有资产净额的46%－69%；国务院体改办课题组的估计更高，约为3.6万亿元(1994年)，占到当年国有资产净值的145%。

       国务院成立“全国社会保障基金理事会”以后，有关方面拟定详细计划，划拨2万亿元的国有经营性资产给该机构，相当于国有资产净值的25%，用以做实老职工的个人账户。

       当时许多经济学家都看好这一方案，认为这样做不但可以了断国家对老职工的社会保障欠账，也有助于推进国有企业的产权制度改革。但是，由于社会保障主管机关的反对，划拨计划最终流产。

       作为社会保障体制改革的主管部门，原劳动和社会保障部的主张是，降低由个人缴费形成的个人账户资金的比重，使养老保险以社会统筹为主。这一方案得到了政府的采纳。

       新方案是以财政加大转移支付力度为条件的。中央财政安排对养老保险基金的补助逐年上涨，不到十年间就增加了40多倍。

       因此，吴敬琏曾感慨地说：“每当要落实十四届三中全会《决定》、建立新社会保障体系的时刻，从国有资产中‘切一块’的建议都会遭到社会保障主管机关的反对，最后被搁置，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。所以这里涉及的，不是一个单纯的经济问题，而是一个与一些人的权力和利益相关的政治经济学问题。”

       再失机遇

       中国改革的特殊性在于，它与社会转型同时发生。市场化改革需要为公民提供一个安全网。在发生急剧变革的社会转型期，更需要为公民构建一种防范和化解生存风险、维持基本生活的制度安排。否则，不但会造成社会不稳定，而且会形成改革阻力，既得利益丧失的人们甚至会成为改革的反对者。

       进入新世纪以来，虽然中国经济有了很大的进展，政府的财政收入更是成倍地增加，涉及千家万户基本生活保障的改革却没有明显进展，各种规模的工人抗议活动不时发生。由于迟迟不能建立新的社会保障体系，引起了大众的强烈不满，成为2003年爆发“改革第三次大争论”的一大原因。

       2003年春天的“两会”上，身为全国政协委员的吴敬琏与林毅夫联合提交《关于划拨国有资产归还国家对老职工社保基金欠账的建议》。这份编号为“3352”的提案写道，最大的一笔国家债务就是国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债，“负责偿还这笔债务，是一个关乎数以亿计老职工基本权益和政府的政治信誉的最大问题”，“现在国家还拥有近10万亿元的国有资产，提出账面债务后的净资产约有五六万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性负债绰绰有余”。

       2004年10月，中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次正式提出，“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。

       一个月后，“中国研究咨询项目”向中国政府提交了名为《中国社会保障体制改革：问题和对策选择》研究报告，建议划拨国有资产充实社保基金。该报告的起草人是五位著名的国外学者，时任总理温家宝还特意接见了他们。

       接见之前，刘仲藜和吴敬琏给温家宝总理写信说，划拨国有资产有利于缩小社会贫富差距和促进社会的和谐稳定，“如果不在此时将部分国有资产划拨给社保基金，将来财政将不堪重负，最终负担将转移到现有和未来的劳动人口身上，导致养老金缴费状况恶化和劳动力市场效率降低，甚至引起社会年轻成员的不满”。

       此前一年，国务院国资委成立，其主要职责就是推进国企改革和重组。显然，这是划转国有资产充实社保基金的一个好机会。

       遗憾的是，中共十六届三中全会的《决定》没有得到落实，国资委的定位也悄然由推进国企改革转向“做大做强国有企业”。

       由于改革不到位，社保基金管理体制扭曲变形。行政管理机关和基金管理机关合一，他们只对上级行政机关负责，基金收支无需向受益人报告，也不受他们的监督。因此，腐败分子容易上下其手，以权谋私，致使贪污和挪用人民“保命钱”的行为多发。

       据统计，1986年－1997年，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。2006年发生的上海社会保险基金“串案”更令全国震惊。该案侵占社会保障基金金额达百亿元，而且牵连出众多高官。

       一向言辞锐利的财政部部长楼继伟曾在公开场合表示，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。”

       养老困局

       与此同时，社保基金的缺口继续扩大。中央财政安排对养老保险基金的补助，从1998年的23亿元增长到2007年的973.97亿元。很明显，即使财政能够承担所需的巨额费用，建立起来的养老金保险体制也是很难长期维持的。

       2006年，全国社保理事会第二任理事长项怀诚在接受中央电视台采访时呼吁，“划拨国有资产充实社保基金，中央到了该下决心的时候了！”

       截至2008年底，全国社会保障基金总资产5625亿元。尽管它的累计投资收益高于同期的通胀率，但相对于以万亿元计并且还在不断增加的养老金支出缺口，如此数量的基金总额不啻杯水车薪。

       2009年股权分置改革完成，划拨之议重启。国务院规定，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有。但在实际操作中，有关部门却以政策衔接为由，将范围仅仅圈定在微薄的增量上。

       2010年国资委公布的数据显示，到2009年底，中国国有资产总额已突破53万亿元，完全有能力用一部分来偿还国家对老职工的隐性债务。

       但截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社会保障基金理事会的资金只有2119亿元，只占中央和地方持有的全部国有企业股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。

       对此，一位经济学家曾一针见血地指出，“非不能也，是不为也。”

       与国有资产迅速增长形成鲜明对比的是，社保的“窟窿”在不断增大。尤其是上海，这个中国老龄化最严重的城市，2000年养老基金首次出现亏空，此后连年飙升。财政补贴养老亏空的钱仅次于公共基础设施建设支出。

       2011年上海“两会”期间，时任上海市委书记俞正声坦言，“社保是上海可持续发展最头疼的一个大问题。”

       不独上海如此。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年有14个省份养老金收不抵支，只能由财政转移支付予以解决，而且每年各级财政要拿出的钱越来越多。到2010年，养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元。

       2012年6月，由经济学家曹远征和马骏牵头的研究团队联合发布《化解国家资产负债中长期风险》的报告称，到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。在养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

       2012年底，时任中国证监会主席郭树清在“财经年会”上提出，划拨30%－50%国有资产到社保基金。全国社保基金理事会第三任理事长戴相龙也在一次会议上建议，将国资委监管的国企上交利润，按不低于20%比例，划拨全国社保基金。

       在近十年里，每年中央政府的工作报告都强调“通过划拨国有资产，充实全国社会保障基金”，但是都没有落实。

       机不可失

       进入2013年，要求充实社保基金的呼声再次高涨。在许多机构给中央有关部门的改革报告中，都建议划拨国有资产，充实社保基金。

       2013年11月，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。它和十年前中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在表述上唯一不同的，就是将“资产”改为“资本”。

       当年底，中国社科院课题组发布的《中国国家资产负债表研究》报告，再次凸显了划拨的紧迫性。该报告显示，养老金收不抵支的省份从2011年的14个增至2012年的19个。如果继续执行现行养老体系，不对退休年龄等进行调整改革，到2023年全国范围内职工养老保险将收不抵支。

       耐人寻味的是，在养老保险到底有没有缺口问题上，政府各部门的意见也大相径。

       全国社保基金理事会理事长戴相龙公开指出，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿元，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。

       而人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2013年“两会”上明确表示，养老金“不存在缺口”，“目前我国企业职工的养老基金收入是1.9万多亿元，支出是1.5万多亿元，当期结余4000多亿元，累计结余2.3万多亿元”。

       尽管不同部门各执一词，各种数据也不尽相同。然而，养老金可持续问题正变得日益严峻，却是一个难以否认的事实。

       2014年底，国务院副总理马凯接受全国人大常委会专题询问时坦言：“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”

       今年“两会”期间，李克强总理在参加黑龙江代表团审议时说，“很多退休老工人年轻时为共和国发展流过大汗，绝不能让他们年老时再流泪！”

       近年来，中国经济增长速度连年滑落，财政收入告别了近20年的高增长，社会老龄化也正在加速。弥补养老金缺口，已经迫在眉睫。因为建立新社会保障体系的最大困难在于，对老职工的养老保险欠账问题得不到解决，导致新的养老保险体系无法正常运作。

       目前中国养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高，让国民和企业交更多的钱逐渐缩小缺口并不现实。解决养老困局的办法，就是清偿历史债务和推迟退休年龄。无论从道德上还是从实际操作可能性上，清偿历史债务都应该在前。划拨国有资本是打破养老金困局的“根本性一招”。

       政府提供基本的社会保障，这是普遍适用于现代国家的公认的一项要求。养老保障制度是社会保障体系的重要组成部分，也是一项涉及千家万户基本生活保障的制度安排。

       20多年来，由于涉及行政管理机关的权力和利益而步履维艰，新社会保障体系迟迟未能建立，导致诸多社会矛盾。假如不尽快解决，将会造成社会不稳定，影响未来的改革进程。

       由于各种原因，目前国企改革进展缓慢。山东省破冰之举，不仅充实了社保基金，更可以借此推动改革。因为划拨国有资产既可以解决许多公司制企业国有股“一股独大”的问题，也可以从多方面改善公司治理，还有利于资本市场健康发展。

       政府以信为本，欠账不可久拖。从最早的提议，到山东省迈出第一步，20多年过去了，新养老体制建设也错过了许多历史机遇。随着改革深入，划拨国有资产充实养老金已经迫在眉睫。只有这样才能实现养老金体系的可持续，避免酿就政府债务危机。

       当前国资经营状况较好，机遇难得，能否冲破阻力，尽快清偿历史旧账，既是建立新社会保障体制的要求，也考验着执政者的决心与勇气。