关于“公办民营”与“公建民营”

　　“公办民营”与“公建民营”的异同

　　“公办民营”和“公建民营”，虽然只有一字之差，但细究起来却是既有联系也有区别。“公办民营”指的是各级政府和公有制单位已经办成的公有制性质的养老机构，需要按照市场经济发展的客观要求进行改制、改组和创新，更快地与行政部门脱钩，交由民间组织或社会力量去管理和运作，实现多种经济成分并存、多种管理和服务运营模式并存、充满生机和活力的发展局面。“公建民营”则是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。

　　两者之间的联系体现在：首先，它们所涉及的都是同一事物，都是政府已经办起来的或想要建设的养老机构应该采取什么方式举办与管理；其次，它们都与体制机制的深化改革紧密联系在一起。

　　同时，“公办民营”和“公建民营”又是同一事物的两种不同形式，因此，它们又是有区别的：一个是在盘活存量，对已经办起来的公办养老机构进行改制改革，建立起全新的顺应市场经济要求的管理和运行机制；另一个则是在发展增量，政府对新办养老服务机构投资时进行改革创新，转变投资方式，把体现政府公共服务职能所要投入的资金换一种方式投入，不再直接由政府部门建设和管理，而是遴选其他社会力量去建去管，由此打破公办养老机构高投入、低产出，高消耗、低效率的体制弊端，提高公共资源的利用效率。

     “公办民营”：把市场经济规律和运行机制引入养老服务领域

　　要搞好“公办民营”，其核心是加速改制改组。必须突破计划经济年代沿袭下来的旧管理体制和运行机制这一根本障碍；要尽快摒弃部门利益和事业单位、个人因身份标记就能从政府轻轻松松得到的资源分配和既得利益。具体而言，就是要把市场经济的客观规律和运行机制引进并运用到养老服务领域，切实做到四个转变：

　　首先，改变国家为公办养老机构定事业编制规格、定人员编制数量、定财政划拨经费额度的老做法，引入多种经济成分参与改制，变公办养老机构的全民所有或集体所有为多种经济成分共同所有或其他非公有制成分所有。

　　其次，变财政全额事业拨款为按养护“三无”、“五保”老人数量由财政出资全额购买服务和按机构床位、按养护老年人数量的补贴标准以及按运行情况由财政予以适量适度补贴。

　　第三，变管理和服务人员的铁交椅、铁饭碗、事业单位标记的干部、职工身份为全新的聘任制、合同制，引入市场竞争机制和灵活的激励机制，把一潭死水变成一湾活水，把能进不能出、能上不能下、人浮于事的用人用工制度变成以事定岗、以岗定责、优胜劣汰、能进能出的人力资源管理体制。

　　第四，把工资按职级年限固定、论资排辈、能升不能降的旧分配制度变为薪酬与绩效挂钩，多劳多得、少劳少得、不劳不得，真正按劳取酬的新分配制度。

　　公办民营的实施是一场真正意义上政事分离的变革，是养老服务领域管理体制、运行机制以及用人用工制度、分配制度和资源配置方式的变革与创新。公办民营的推行必将会对养老服务业态的形成，对各类养老机构遵循市场经济规律、公平合理开展竞争、切实维护老年人的合法权益，以及养老服务业的健康快速发展，产生巨大的推动和极其深远的影响。

　　“公建民营”：改变政府举办养老服务机构的出资经办方式

　　“公建民营”，其核心也是改革政府对养老机构原来的管理体制和投入机制。首当其冲的则是对政府举办养老服务机构的出资经办方式进行根本性的改变。它要求各级政府遵照《城乡老年人服务设施规划建设标准》，需要对某个城市或某些达到《标准》要求必须建设养老服务设施的城乡社区实施建设时，不能再像过去那样从机构建设到管理运营完全由政府一揽子都包下来，而是要打破这种包办包管的旧体制，虽然依旧是政府出资全部或大部，但却不再由政府直接经办，而是与市场经济接轨，采取公开招标的方法，由中标的社会服务团体、民间组织、企业或个人按照标准和要求进行基本建设，并在建成后负责管理、服务和运营，政府则超脱于具体操作的事务之外，充当起真正的宏观管理、检查监督角色，依据《标准》、规范的要求和标书、协议的承诺对设施建设、管理水平、服务质量等方面进行检查和监督，质询和惩戒。

　　一般说来，“公建民营”属于国家建设福利型社区养老服务设施或护理型养老服务机构所采取的常规做法。这在那些经济发达的国家或地区是常见的。

　　“公建民营”的要求很严格：首先，这种福利型养老服务设施或养老护理机构，要解决老年人群中高龄、失能失智老人对专业养老护理服务的需求，并优先保障“三无”、“五保”、军烈属和经济困难的低收入老人的护理服务需求。而对那些享乐型、休闲度假、健康养生型的高档养老机构则由市场去自发调节，不在政府出资建设之列；其次，必须建立和实施基本的公共财政政策，明确政府承担基本养老服务职能的责任，才能使各级政府真正成为这类社区居家养老服务机构和养老护理服务机构建设的投资主体；第三，必须建立健全一系列完善配套的法律法规和标准、规范以及一套完备的检查监督机制，才能使这种做法依法依规、公平有序地进行；第四，这种做法与经济发展水平和财政承受能力紧密相关。在经济尚不发达、地区发展不平衡的情况下，这种做法只能先从东部沿海发达地区和有财政承受能力的地区做起，再逐步推展到全国。

　　目前在那些经济欠发达和不发达地区，限于财力不足，建设社区养老服务设施和养老护理服务机构，离大面积推行“公建民营”还有相当距离，先从“民办公助”做起更切实、更妥贴，更有实效。因为从政府的角度而言，首先，“民办公助”的投资主体是民间力量，政府只是相应的资助，出的是小钱，发挥的却是大作用，可以调动民间力量投入养老服务机构建设，完成政府想做却限于财力还一时做不了的大事情；其次，政府资助未能改变其他多种经济成分的所有制性质，因此其管理体制和运行机制可以更多地和物质利益原则挂钩，与市场经济接轨，带有更大的灵活性和实效性；第三，政府的资助在一定程度上可以把政府的意图、老年人的需要以及机构发展需要坚持的正确方向贯彻进去，政府能够随时施加一定的干预和影响，使民办养老服务机构能够更好地为老年人服务。

　　只有随着经济社会发展和政府财力的增强，在福利和公益服务领域的“民办公助”才可以逐步让位给“公建民营”，这样社区养老服务设施和养老护理机构的福利性、公益性和非营利性的本质属性和特征才更能够真正凸显出来。

　　“公办民营”与“公建民营”的异同

　　“公办民营”和“公建民营”，虽然只有一字之差，但细究起来却是既有联系也有区别。“公办民营”指的是各级政府和公有制单位已经办成的公有制性质的养老机构，需要按照市场经济发展的客观要求进行改制、改组和创新，更快地与行政部门脱钩，交由民间组织或社会力量去管理和运作，实现多种经济成分并存、多种管理和服务运营模式并存、充满生机和活力的发展局面。“公建民营”则是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。

　　两者之间的联系体现在：首先，它们所涉及的都是同一事物，都是政府已经办起来的或想要建设的养老机构应该采取什么方式举办与管理；其次，它们都与体制机制的深化改革紧密联系在一起。

　　同时，“公办民营”和“公建民营”又是同一事物的两种不同形式，因此，它们又是有区别的：一个是在盘活存量，对已经办起来的公办养老机构进行改制改革，建立起全新的顺应市场经济要求的管理和运行机制；另一个则是在发展增量，政府对新办养老服务机构投资时进行改革创新，转变投资方式，把体现政府公共服务职能所要投入的资金换一种方式投入，不再直接由政府部门建设和管理，而是遴选其他社会力量去建去管，由此打破公办养老机构高投入、低产出，高消耗、低效率的体制弊端，提高公共资源的利用效率。

     “公办民营”：把市场经济规律和运行机制引入养老服务领域

　　要搞好“公办民营”，其核心是加速改制改组。必须突破计划经济年代沿袭下来的旧管理体制和运行机制这一根本障碍；要尽快摒弃部门利益和事业单位、个人因身份标记就能从政府轻轻松松得到的资源分配和既得利益。具体而言，就是要把市场经济的客观规律和运行机制引进并运用到养老服务领域，切实做到四个转变：

　　首先，改变国家为公办养老机构定事业编制规格、定人员编制数量、定财政划拨经费额度的老做法，引入多种经济成分参与改制，变公办养老机构的全民所有或集体所有为多种经济成分共同所有或其他非公有制成分所有。

　　其次，变财政全额事业拨款为按养护“三无”、“五保”老人数量由财政出资全额购买服务和按机构床位、按养护老年人数量的补贴标准以及按运行情况由财政予以适量适度补贴。

　　第三，变管理和服务人员的铁交椅、铁饭碗、事业单位标记的干部、职工身份为全新的聘任制、合同制，引入市场竞争机制和灵活的激励机制，把一潭死水变成一湾活水，把能进不能出、能上不能下、人浮于事的用人用工制度变成以事定岗、以岗定责、优胜劣汰、能进能出的人力资源管理体制。

　　第四，把工资按职级年限固定、论资排辈、能升不能降的旧分配制度变为薪酬与绩效挂钩，多劳多得、少劳少得、不劳不得，真正按劳取酬的新分配制度。

　　公办民营的实施是一场真正意义上政事分离的变革，是养老服务领域管理体制、运行机制以及用人用工制度、分配制度和资源配置方式的变革与创新。公办民营的推行必将会对养老服务业态的形成，对各类养老机构遵循市场经济规律、公平合理开展竞争、切实维护老年人的合法权益，以及养老服务业的健康快速发展，产生巨大的推动和极其深远的影响。

　　“公建民营”：改变政府举办养老服务机构的出资经办方式

　　“公建民营”，其核心也是改革政府对养老机构原来的管理体制和投入机制。首当其冲的则是对政府举办养老服务机构的出资经办方式进行根本性的改变。它要求各级政府遵照《城乡老年人服务设施规划建设标准》，需要对某个城市或某些达到《标准》要求必须建设养老服务设施的城乡社区实施建设时，不能再像过去那样从机构建设到管理运营完全由政府一揽子都包下来，而是要打破这种包办包管的旧体制，虽然依旧是政府出资全部或大部，但却不再由政府直接经办，而是与市场经济接轨，采取公开招标的方法，由中标的社会服务团体、民间组织、企业或个人按照标准和要求进行基本建设，并在建成后负责管理、服务和运营，政府则超脱于具体操作的事务之外，充当起真正的宏观管理、检查监督角色，依据《标准》、规范的要求和标书、协议的承诺对设施建设、管理水平、服务质量等方面进行检查和监督，质询和惩戒。

　　一般说来，“公建民营”属于国家建设福利型社区养老服务设施或护理型养老服务机构所采取的常规做法。这在那些经济发达的国家或地区是常见的。

　　“公建民营”的要求很严格：首先，这种福利型养老服务设施或养老护理机构，要解决老年人群中高龄、失能失智老人对专业养老护理服务的需求，并优先保障“三无”、“五保”、军烈属和经济困难的低收入老人的护理服务需求。而对那些享乐型、休闲度假、健康养生型的高档养老机构则由市场去自发调节，不在政府出资建设之列；其次，必须建立和实施基本的公共财政政策，明确政府承担基本养老服务职能的责任，才能使各级政府真正成为这类社区居家养老服务机构和养老护理服务机构建设的投资主体；第三，必须建立健全一系列完善配套的法律法规和标准、规范以及一套完备的检查监督机制，才能使这种做法依法依规、公平有序地进行；第四，这种做法与经济发展水平和财政承受能力紧密相关。在经济尚不发达、地区发展不平衡的情况下，这种做法只能先从东部沿海发达地区和有财政承受能力的地区做起，再逐步推展到全国。

　　目前在那些经济欠发达和不发达地区，限于财力不足，建设社区养老服务设施和养老护理服务机构，离大面积推行“公建民营”还有相当距离，先从“民办公助”做起更切实、更妥贴，更有实效。因为从政府的角度而言，首先，“民办公助”的投资主体是民间力量，政府只是相应的资助，出的是小钱，发挥的却是大作用，可以调动民间力量投入养老服务机构建设，完成政府想做却限于财力还一时做不了的大事情；其次，政府资助未能改变其他多种经济成分的所有制性质，因此其管理体制和运行机制可以更多地和物质利益原则挂钩，与市场经济接轨，带有更大的灵活性和实效性；第三，政府的资助在一定程度上可以把政府的意图、老年人的需要以及机构发展需要坚持的正确方向贯彻进去，政府能够随时施加一定的干预和影响，使民办养老服务机构能够更好地为老年人服务。

　　只有随着经济社会发展和政府财力的增强，在福利和公益服务领域的“民办公助”才可以逐步让位给“公建民营”，这样社区养老服务设施和养老护理机构的福利性、公益性和非营利性的本质属性和特征才更能够真正凸显出来。