国内典型社区养老照护模式解析

　　作为探索特大型城市养老服务供给模式的创新型尝试，上海率先在2014年9月开始在中心城区推广社区嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”的试点工作。根据最新公布的《上海养老服务发展报告（白皮书）》披露，2015年，市政府已完成22家长者照护之家建设，并计划2016年新增50家，至2017年末，中心城区和郊区城市化地区的各街镇实现全覆盖。

　　长者照护之家的运营模式

　　上海在试点伊始便制定了《“长者照护之家”试点工作方案》，在2015年底又颁布“沪民福发〔2015〕27号”文进一步推行长者照护之家的建设。根据规定，长者照护之家被定位为提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的一站式综合型服务的社区养老服务设施，通过小区嵌入式设置，辐射周边社区。目前，长者照护之家的服务内容主要包括：（a）为经老年照护统一需求评估为三级及以上[1]的老年人提供机构住养照料；（b）为大病出院仍需康复护理或家属需要喘息服务的老年人提供短期寄养服务；以及（c）为未入住机构的社区老年人提供上门照料、护理服务；以及其他可以延伸至社区、居民家庭的为老服务，如家庭护老者培训等。

　　在规模要求上，长者照护之家床位规模在10至49张之间，总建筑面积最低在300平方米左右（其中，老年人居室面积不低于总建筑面积的2/3），床均建筑面积不低于18平方米，居室单床使用面积不低于5平方米。简单来说，长者照护之家在设置标准上低于一般的养老机构，但在人员配置、服务标准以及安全要求等层面的规定基本与养老机构保持一致。同时，政府也参照养老机构床位补贴政策给予新建长者照护之家相应的建设和运营补贴。
虽然政策规定长者照护之家可以由各街道、乡镇政府投资举办，也可以由社会力量（包括社会组织、企业或个人）投资举办，但试点至今基本都是由政府举办的。这些新建的长者照护之家被纳入了保基本类养老机构管理的范畴，有一些由各级政府自主运营，但更多的是采用公建民营的方式由政府选择有养老机构运营经验、居家养老服务经验的社会组织或企业等作为运营主体，在前期建设时即由运营主体提前介入设施改造、功能设置，提高设施和服务的适老性、专业性。

　　看起来公建民营的方式为民营养老服务运营商的介入创造了很多可能，但在实际操作中，我们发现政府在选择运营主体时的条件比较多，对营利性组织或者外资运营商设置了各种壁垒；同时，由于长者照护之家服务的是保基本需求的老人，服务收费的定价有严格的要求，因此政府能为参与公建民营的运营主体带来的也是“微利”。当然，由于运营主体不用承担前期固定资产投资的风险，所以即便是微利的机会也同样让人觊觎。

　　类似的社区照护模式

　　关注中国养老产业的读者一定会说类似的社区照护早已在各地开花，只是没有像上海市政府这样以一项标准化的服务供应方式提出而已。没错，社区照护模式在全球范围早已不算什么新鲜事，在国内也已经有做得不错的先行者，其中有不少是物业服务企业通过转型或升级涉足社区养老服务。房地产开发商万科、绿城、保利等大型企业都可算是比较典型的例子，它们或在自己管理的居民社区内建造嵌入式长者照料中心，或在小区周边设置中小型的养老机构、或以社区型护理服务点的形式布局社区养老服务的市场，所提供的服务囊括全托、日托、短托、居家上门照顾、绿色就医通道、康复保健、养生膳食、文化娱乐等各项内容。而表现形式也各式各样：有老幼同托的尝试、有互联网+的新型养老平台（虚拟养老院）、有CCRC（持续照护长者社区）概念的演变、还有以学代养的“学院派”模式，等等。

　　与此同时，各地针对社区养老服务的扶持政策也陆续出台。早在2013年，北京就出台政策鼓励社会力量举办家庭化、小型化、连锁化的养老机构，其中社区托老所可以理解为最小规模的养老机构，根据地方政策，社会资本可以利用居民住宅举办全托型社区托老所，其中全托型社区托老所应具备基本的医疗护理、生活照料条件和资质，服务人员要在经过养老护理员职业技能培训考核后持证上岗。针对为老人提供24小时托养服务的社会办“全托型”托老床位，机构还可以申请政府运营补贴。笔者曾经走访了万福年华养老服务有限公司在海淀区万柳社区开办的一家托老所，在一间200余平方米的三居室内将“微机构”的社区养老模式演绎得淋漓尽致，而通过合理的房屋租赁和人员管理成本、以及政府适当的补助，再结合贴近市场的定价，托老所的入住率一直保持在不错的水平。

　　作为另一老龄化程度严重的大型城市[2]，成都在2016年初颁布了《成都市社区养老院建设三年行动计划（2016—2018年）》，提出建立和完善以社区养老院为核心、日间照料为依托、上门服务为纽带、老年助餐为补充的“四位一体”社区居家养老服务融合发展体系。将社区养老院定位为介于大中型养老机构与社区日间照料中心之间的一种养老服务设施，主要针对家庭中行动有障碍或患有老年慢性病，特别是失能、半失能等需要生活照护的老年群体，通过提供全托、日托、临托及上门服务的方式，打造15分钟养老服务圏。值得关注的是，成都的这一项政策正是在参考借鉴了上海、北京等城市的实践经验后制定的，显示了地方政府因地制宜通过政策引导产业方向的立法目的。

　　民营服务商的春天？

　　上海市政府在积极推行长者照护之家建设时提出了要“探索多种激励手段，鼓励社会力量参与长者照护之家建设或运营，扶持培育连锁经营品牌，鼓励发展特色项目，推动形成多种形态、多种模式的长者照护之家”。不可否认，长者照护之家的遍地开花为建立以社区为基础的养老服务模式提供了有益的尝试，但政府办的长者照护之家毕竟是以“托底”保障为目标，当就近的养老方式在社区生根发芽后，一定会有差异化的服务需求产生，届时，必将为民营资本的介入带来巨大的市场契机。

　　对于外商投资者来讲，他们对中国市场有一个逐渐熟悉的过程，在投资成本、人员、政策环境等各方面挑战中能否坚持下来，尚有待市场的证明。

　　据报道，来自新加坡的优护集团将在上海浦东新区东明路街道开设一家全市场化运作的日间养老服务机构，计划将新加坡成功运营的老人日间养护中心模式带到中国。尽管盈利模式目前尚不清晰，但投资者非常看好日间看护的老年人服务市场，同时也坦言更多的不可控因素和时间成本来自于政府方面的流程审批。

　　与此形成巨大反差的现状是，政府举办的日间托老所在很多地方都经营惨淡，主要原因在于目标客群的定位偏差和专业服务的缺失相关，很多地方政府关注了硬件设施的建设，却忽视专业服务能力的重要性，且在专业护理、康复理疗和临终关怀等领域政府也害怕承担过多的责任，导致日间托老所的运转效率低下。或许与政府合作不失为一条很好的出路。

　　作者介绍：瞿沁  上海恒为律师事务所合伙人、执业律师。具有多年的养老和医疗健康行业法律和投资顾问经验。为该领域的不同投资者提供项目开发阶段所需的全方位服务，包括养老和医疗项目的选址、收购、可行性研究、建设、融资、开业前筹备、运营和资产处置等法律服务。

　　作为探索特大型城市养老服务供给模式的创新型尝试，上海率先在2014年9月开始在中心城区推广社区嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”的试点工作。根据最新公布的《上海养老服务发展报告（白皮书）》披露，2015年，市政府已完成22家长者照护之家建设，并计划2016年新增50家，至2017年末，中心城区和郊区城市化地区的各街镇实现全覆盖。

　　长者照护之家的运营模式

　　上海在试点伊始便制定了《“长者照护之家”试点工作方案》，在2015年底又颁布“沪民福发〔2015〕27号”文进一步推行长者照护之家的建设。根据规定，长者照护之家被定位为提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的一站式综合型服务的社区养老服务设施，通过小区嵌入式设置，辐射周边社区。目前，长者照护之家的服务内容主要包括：（a）为经老年照护统一需求评估为三级及以上[1]的老年人提供机构住养照料；（b）为大病出院仍需康复护理或家属需要喘息服务的老年人提供短期寄养服务；以及（c）为未入住机构的社区老年人提供上门照料、护理服务；以及其他可以延伸至社区、居民家庭的为老服务，如家庭护老者培训等。

　　在规模要求上，长者照护之家床位规模在10至49张之间，总建筑面积最低在300平方米左右（其中，老年人居室面积不低于总建筑面积的2/3），床均建筑面积不低于18平方米，居室单床使用面积不低于5平方米。简单来说，长者照护之家在设置标准上低于一般的养老机构，但在人员配置、服务标准以及安全要求等层面的规定基本与养老机构保持一致。同时，政府也参照养老机构床位补贴政策给予新建长者照护之家相应的建设和运营补贴。
虽然政策规定长者照护之家可以由各街道、乡镇政府投资举办，也可以由社会力量（包括社会组织、企业或个人）投资举办，但试点至今基本都是由政府举办的。这些新建的长者照护之家被纳入了保基本类养老机构管理的范畴，有一些由各级政府自主运营，但更多的是采用公建民营的方式由政府选择有养老机构运营经验、居家养老服务经验的社会组织或企业等作为运营主体，在前期建设时即由运营主体提前介入设施改造、功能设置，提高设施和服务的适老性、专业性。

　　看起来公建民营的方式为民营养老服务运营商的介入创造了很多可能，但在实际操作中，我们发现政府在选择运营主体时的条件比较多，对营利性组织或者外资运营商设置了各种壁垒；同时，由于长者照护之家服务的是保基本需求的老人，服务收费的定价有严格的要求，因此政府能为参与公建民营的运营主体带来的也是“微利”。当然，由于运营主体不用承担前期固定资产投资的风险，所以即便是微利的机会也同样让人觊觎。

　　类似的社区照护模式

　　关注中国养老产业的读者一定会说类似的社区照护早已在各地开花，只是没有像上海市政府这样以一项标准化的服务供应方式提出而已。没错，社区照护模式在全球范围早已不算什么新鲜事，在国内也已经有做得不错的先行者，其中有不少是物业服务企业通过转型或升级涉足社区养老服务。房地产开发商万科、绿城、保利等大型企业都可算是比较典型的例子，它们或在自己管理的居民社区内建造嵌入式长者照料中心，或在小区周边设置中小型的养老机构、或以社区型护理服务点的形式布局社区养老服务的市场，所提供的服务囊括全托、日托、短托、居家上门照顾、绿色就医通道、康复保健、养生膳食、文化娱乐等各项内容。而表现形式也各式各样：有老幼同托的尝试、有互联网+的新型养老平台（虚拟养老院）、有CCRC（持续照护长者社区）概念的演变、还有以学代养的“学院派”模式，等等。

　　与此同时，各地针对社区养老服务的扶持政策也陆续出台。早在2013年，北京就出台政策鼓励社会力量举办家庭化、小型化、连锁化的养老机构，其中社区托老所可以理解为最小规模的养老机构，根据地方政策，社会资本可以利用居民住宅举办全托型社区托老所，其中全托型社区托老所应具备基本的医疗护理、生活照料条件和资质，服务人员要在经过养老护理员职业技能培训考核后持证上岗。针对为老人提供24小时托养服务的社会办“全托型”托老床位，机构还可以申请政府运营补贴。笔者曾经走访了万福年华养老服务有限公司在海淀区万柳社区开办的一家托老所，在一间200余平方米的三居室内将“微机构”的社区养老模式演绎得淋漓尽致，而通过合理的房屋租赁和人员管理成本、以及政府适当的补助，再结合贴近市场的定价，托老所的入住率一直保持在不错的水平。

　　作为另一老龄化程度严重的大型城市[2]，成都在2016年初颁布了《成都市社区养老院建设三年行动计划（2016—2018年）》，提出建立和完善以社区养老院为核心、日间照料为依托、上门服务为纽带、老年助餐为补充的“四位一体”社区居家养老服务融合发展体系。将社区养老院定位为介于大中型养老机构与社区日间照料中心之间的一种养老服务设施，主要针对家庭中行动有障碍或患有老年慢性病，特别是失能、半失能等需要生活照护的老年群体，通过提供全托、日托、临托及上门服务的方式，打造15分钟养老服务圏。值得关注的是，成都的这一项政策正是在参考借鉴了上海、北京等城市的实践经验后制定的，显示了地方政府因地制宜通过政策引导产业方向的立法目的。

　　民营服务商的春天？

　　上海市政府在积极推行长者照护之家建设时提出了要“探索多种激励手段，鼓励社会力量参与长者照护之家建设或运营，扶持培育连锁经营品牌，鼓励发展特色项目，推动形成多种形态、多种模式的长者照护之家”。不可否认，长者照护之家的遍地开花为建立以社区为基础的养老服务模式提供了有益的尝试，但政府办的长者照护之家毕竟是以“托底”保障为目标，当就近的养老方式在社区生根发芽后，一定会有差异化的服务需求产生，届时，必将为民营资本的介入带来巨大的市场契机。

　　对于外商投资者来讲，他们对中国市场有一个逐渐熟悉的过程，在投资成本、人员、政策环境等各方面挑战中能否坚持下来，尚有待市场的证明。

　　据报道，来自新加坡的优护集团将在上海浦东新区东明路街道开设一家全市场化运作的日间养老服务机构，计划将新加坡成功运营的老人日间养护中心模式带到中国。尽管盈利模式目前尚不清晰，但投资者非常看好日间看护的老年人服务市场，同时也坦言更多的不可控因素和时间成本来自于政府方面的流程审批。

　　与此形成巨大反差的现状是，政府举办的日间托老所在很多地方都经营惨淡，主要原因在于目标客群的定位偏差和专业服务的缺失相关，很多地方政府关注了硬件设施的建设，却忽视专业服务能力的重要性，且在专业护理、康复理疗和临终关怀等领域政府也害怕承担过多的责任，导致日间托老所的运转效率低下。或许与政府合作不失为一条很好的出路。

　　作者介绍：瞿沁  上海恒为律师事务所合伙人、执业律师。具有多年的养老和医疗健康行业法律和投资顾问经验。为该领域的不同投资者提供项目开发阶段所需的全方位服务，包括养老和医疗项目的选址、收购、可行性研究、建设、融资、开业前筹备、运营和资产处置等法律服务。