全国老龄办关于国家应对人口老龄化战略研究总报告

　　摘要

　　人口老龄化持续冲击我国养老保障体系、医疗保障和服务体系、老龄服务体系建设，相关领域的改革亟须加快推进。人口老龄化给我国发展带来的挑战和机遇并存，我国应对人口老龄化的优势和劣势同在。实施中国特色的积极应对人口老龄化战略，需要树立科学的老龄观，坚持“发展、保障、健康、参与、和谐”的战略方针，积极推动经济社会发展适应人口老龄化的客观需要，着力构建“六大体系”，推进六项重大政策举措创制。

　　01
　　我国人口老龄化的发展态势

　　新中国成立至世纪之交，随着经济发展、社会进步、人民生活水平提高和国家计划生育基本国策的有效实施，我国人口再生产类型经历了由传统型到过渡型再到现代型的历史性转变，人口年龄结构也随之从年轻型过渡到成年型再转变为老年型。1999年底，我国60岁以上老年人口比重达10.3%，从此进入老龄社会。

　　（一）我国人口老龄化的发展阶段

　　纵观21世纪，我国人口老龄化将呈现出如下四个重要发展阶段。

　　快速人口老龄化阶段（1999-2022年）。老年人口数量从1.31亿增至2.68亿，人口老龄化水平从10.3%升至18.5%。此阶段的典型特征是底部老龄化显著，少儿人口数量和比重不断减少，劳动力资源供给充分，是我国社会总抚养比相对较低的时期，有利于我国做好应对人口老龄化的各项战略准备。

　　急速人口老龄化阶段（2022-2036年）。老年人口数量从2.68亿增至4.23亿，人口老龄化水平从18.5%升至29.1%。此阶段的总人口规模达到峰值并转入负增长，老年人口规模增长最快，老龄问题集中爆发，是我国应对人口老龄化最艰难的阶段。

　　深度人口老龄化阶段（2036-2053年）。老年人口数量从4.23亿增至4.87亿的峰值，人口老龄化水平从29.1%升至34.8%。此阶段总人口负增长加速，高龄化趋势显著，社会抚养负担持续加重并达到最大值（102%），我国将成为世界上人口老龄化形势最为严峻的国家。

　　重度人口老龄化平台阶段（2053-2100年）。老年人口增长期结束，由4.87亿减少到3.83亿，人口老龄化水平始终稳定在1/3上下。这一阶段，少儿人口、劳动年龄人口和老年人口规模共同减少，各自比例相对稳定，老龄化高位运行，社会抚养比稳定在90以上，形成一个稳态的重度人口老龄化平台期。

　　（二）我国人口老龄化快速发展的原因

　　一是低生育水平助推老龄化提前到来。实施计划生育政策以来，全国总和生育率迅速下降到更替水平以下，成功解除了“人口爆炸”的引信，缓解了人口总量的压力，其代价是加速了老龄化进程。“六普”数据显示，我国总和生育率不足1.5，这样的超低生育水平决定了未来人口老龄化水平将进一步加速上扬。

　　二是生育高峰连续推动。新中国成立后，我国先后出现了三次生育高峰。在未来40多年内，演化成为三次老年人口增长高峰，推动60岁及以上老年人口达到4.87亿的峰值。

　　三是人口预期寿命快速延长推波助澜。由于经济社会发展，人民生活水平提高，特别是由于医疗卫生事业的进步，我国人口平均预期寿命的增长速度快于发达国家，从新中国成立初期的35岁，提高到改革开放初期的68岁，2010年已达到74.83岁，未来还将进一步提高。

　　四是城镇化和出生人口性别比失调等间接推动。由于现阶段我国城乡人口平均预期寿命、生育政策和生育率水平存在显著差距，城镇化快速发展通过提升人口平均预期寿命和降低生育率水平，对人口老龄化起到了较大的推动作用。此外，我国出生人口性别比持续偏高，也通过减少育龄妇女基数对人口老龄化产生了一定影响。

　　（三）我国人口老龄化的特征

　　一是绝对规模大。2013年，我国老年人口突破2亿，预计2025年将突破3亿，2033年突破4亿，2053年达到峰值4.87亿，分别占届时亚洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4。按高方案预测，老年人口峰值将逼近5亿，比届时发达国家老年人口的总和还要多出1亿。

　　二是发展速度快。人口老龄化水平将由目前的1/7快速攀升到21世纪中叶的1/3，老龄化程度从10%提高到30%。我国将仅用41年就走完英、法、美等西方发达国家经历了上百年才走完的人口老龄化历程，是除日本外的世界人口大国在崛起过程中老龄化速度最快的国家。

　　三是高龄化显著。2050年80岁及以上高龄老年人口将达到1亿，是2010年的5倍，高龄比（高龄老年人口占老年人口总量的比重）达到22.3%，是2010年的2倍，相当于届时发达国家高龄老年人口的总和，占世界高龄老年人口总量的1/4。这一高龄老年人口的增长速度和高龄化过程是世界人口老龄化发展历史上少有的。

　　四是发展不均衡。人口老龄化水平城乡倒置，21世纪农村人口老龄化程度将始终高于城镇，差值最高的2033年达到13.4个百分点。区域常住人口老龄化呈现出东部放缓、中西部不断加快的态势，随着中西部青壮年人口向东部流动，这种态势还将进一步加剧。省份间的老龄化进程差异巨大，最早和最迟进入人口老龄化的上海和西藏之间相差40余年。

　　五是波动幅度大。由于过去人口发展不均衡，未来四十年我国将经历三次老年人口增长高峰，其增长数量和比例将呈现出剧烈波动态势，波动幅度超过50%。这种大起大落的人口发展态势，将对经济社会协调发展形成剧烈的振荡效应。

　　（四）人口老龄化将逐步成为我国人口长期均衡发展的重要矛盾

　　以更大的时间尺度，考察自新中国成立到21世纪末150年的发展周期，我国人口发展主要矛盾将经历由数量矛盾向结构矛盾转化的过程。

　　第一个50年（1949-1999年）：人口数量压力不断增大。人口快速自发增长形成膨胀态势，后期逐步得到有效控制，实现低生育水平，完成人口转变，同时积蓄了人口结构性变化的巨大能量。

　　第二个50年（2000-2050年）：数量压力向结构矛盾转化。人口增量和增速逐步放缓并转入负增长，但人口总量依然庞大，人口结构矛盾逐步凸显，急剧人口老龄化成为这一时期的典型特征。在此阶段，总人口的正增长惯性将在2029年以前释放完毕，紧接着开始释放负增长惯性。老年人口增长的正惯性作用开始呈现，并将持续到21世纪中期。

　　第三个50年（2050-2100年）：年龄结构重度老龄化成为主要矛盾。总人口规模不断缩减，人口年龄结构进入相对稳定状态。人口老龄化水平高位稳定，形成重度人口老龄化的平台期，成为我国人口安全面临的主要风险和人口发展中面临的主要矛盾。人口是经济社会发展的主体和前提。

　　综观21世纪，我国人口数量压力依然存在，但整体趋于缓解，而人口结构矛盾日益凸显，老龄化形势十分严峻。“人口众多、结构老化”将是未来我国可持续发展的人口基础，是我们谋划未来发展面临的新的基本国情。

　　02
　　应对人口老龄化的战略环境

　　在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情下，既要科学识别人口老龄化给我国发展带来的各种矛盾、风险和机遇，也要客观分析我国应对人口老龄化的优势和不利因素，这是制定实施国家应对人口老龄化战略的重要前提。

　　（一）人口老龄化给我国发展带来的主要机遇

　　一是促进人口均衡发展与提高人力资源质量的机遇。与人口老龄化相对应的是，人口快速增长态势基本得到遏制，人口数量与资源环境之间的紧张关系趋向缓和；平均预期寿命的延长带来了人力资本折旧率的降低，有利于发掘人力资本存量；少子老龄化使妇女从家务活动和子女养育中解脱出来，有利于提高妇女的劳动参与率；低龄健康老年人的大量增加，成为中国社会主义现代化建设中极为丰富和宝贵的人力资源，有利于形成第二次人口红利。

　　二是促进经济发展方式转变的机遇。如何依靠消费拉动经济增长成为我国经济增长方式转变的基本战略导向。人口老龄化导致消费率的上升，有利于改变我国投资消费结构不合理的现状，也倒逼我国经济增长方式由主要依靠投资和出口拉动向主要依靠内需拉动转变。

　　农村人口老龄化和人口城镇化导致农业劳动力绝对数量的减少，客观上有利于土地流转和农业适度规模化经营，建立现代农业生产方式，打破此前土地耕作的规模不经济，整体提高农业劳动生产率。

　　三是促进产业结构调整升级的机遇。我国人口老龄化将伴随劳动力绝对数量的减少和劳动力结构老龄化的加剧，从而导致我国劳动力稀缺性提高，劳动力成本抬升。这促使企业寻求资本和技术对劳动力的替代，客观上有利于我国产业结构由劳动密集型产业为主向技术、资本、信息密集型产业为主转型，促进我国产业结构的合理化、高度化。

　　发展老龄产业，是促进我国产业结构调整的重要举措。老年人口消费需求快速增加则为我国老龄产业的发展提供了广阔的市场空间，成为推动我国老龄产业快速发展的决定性力量。

　　四是促进资本经济发展的机遇。伴随我国多层次、多支柱养老保险体系的健全，养老保险基金将不断发展壮大，其资本运作可以为资本市场带来长期稳定的资金来源，并推动资本市场的改革和发展。未来老年人口数的快速增加，必然伴随老年人口所拥有房屋资产数量的快速增长，这将为促进住房反向抵押市场的发展奠定坚实基础。

　　人口老龄化增加了对商业保险产品的需求，有利于促进商业养老保险、健康保险、护理保险等保险业务和相应机构的发展。此外，人口老龄化导致金融资产结构的变化，将促进储蓄管理机构化、机构投资证劵化，有利于证券市场的发展。

　　五是促进社会发展的机遇。老年群体成为社会主导性群体和利益性群体以后，将按照自身需求影响社会发展，成为推动中国社会建设的重要因素。老年人的生存问题将推动我国养老保障、医疗保障和相关服务体系的完善；老年人对生活环境的安全性、便利性和舒适性的需求，客观上将推动宜居环境建设进程；老年人的权利和安全需求将推动我国法律体系的完善以及政府对社会安全建设的高度重视；尊重老年人的话语权，满足老年人的合理利益诉求，将成为调整社会公共政策、创新社会表达机制、完善社会治理的重要推动力量。

　　六是促进文化发展的机遇。老年人作为文化消费主体，其所形成的文化消费需求将成为文化事业和产业发展的直接推动力。老年人作为文化生产和群众性文化活动的主体，其数量的增加，有利于文化生产供给的增加和群众性文化活动的广泛开展。人口老龄化进程本身以及社会应对人口老龄化的社会实践，为文化发展开辟了新领域，成为文化发展新视角、新动力和新实践的源泉。此外，人口老龄化也成为我国老年教育、文化、体育事业繁荣发展的直接推动力量。

　　七是促进政治建设的机遇。今后几十年的老年人，大多数是社会主义革命和建设时期成长起来的一批人，他们深受社会主义、集体主义教育，对党的领导和社会主义制度具有深厚的感情，是革命、建设和改革开放事业的贡献者、支持者和坚定拥护者。通过加强和创新老年群体社会管理，可以使老年人成为维护社会和谐稳定的积极力量，从而夯实党的执政基础，客观上有利于我国政治建设稳步推进，保持政局稳定。

　　（二）应对人口老龄化的优势

　　一是政治优势。我国是社会主义国家，具有统一意志、集中力量、齐心协力应对重大问题的政治优势和经验。科学发展观已成为国家发展的指导思想，执政为民、以人为本已经成为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享已经成为新时期的主流价值取向，让人人享有基本社会保障和服务已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺。应对人口老龄化关键领域的建设和发展，已经成为国家发展的重要目标指向。

　　二是经济优势。我国经济总量已经位居全球第二位，基本形成了较为完备的国民经济产业体系，为从经济层面应对人口老龄化提供了进行产业结构与经济结构调整的较大空间。在未来十几年内我国保持较高国民储蓄率的基本格局不会有根本性的改变，这为应对人口老龄化赢得了一定的资本积累基础。此外，国家财政实力的增加对促进经济发展、加强经济和社会中的薄弱环节、切实改善民生、有效应对各种风险提供了有力的资金保障。

　　三是资源配置优势。随着我国社会主义市场经济体制的建立与不断完善，通过市场机制实现配置资源的效率将不断提高，国家宏观经济调控能力以及进行资源动员与配置的能力将进一步增强，综合国力将不断上升，市场经济国家地位将得到国际社会更多的承认，在世界范围配置资源的能力不断增强。这一切都为我国统筹配置国内外资源、分散人口老龄化风险提供了有利条件。

　　四是劳动力总量优势。伴随着人口老龄化，我国劳动年龄人口总量在2012年前后开始下降，但在2020年之前下降的速度并不快，预计到2020年中国15-59岁的人口总量为9.13亿，比峰值时的9.4亿仅减少约2700万人。总体上看，我国劳动力总量在2020年之前仍是充足的，人口老龄化对劳动力供给的影响还不是很明显。

　　五是文化传统优势。我国历史悠久，文化底蕴深厚，具有几千年的优良文化传统。尊老爱老养老的孝道文化、崇尚和谐、重视家庭伦理亲情、注重自我修为，这些文化传统因素都为引导和动员个体、家庭和社会等积极应对人口老龄化奠定了良好的思想观念基础。

　　六是区域差异化优势。我国幅员辽阔，城乡和地区间人口老龄化进程和经济发展水平差异显著，这为在国家层面将人口发展机会和经济增长机会相结合创造了有利条件。譬如，可以利用各地老龄化程度的差异，引导人口跨区域合理迁移和流动，采取相应的错位发展策略，延长各地区人口机会窗口的开启时期，最大限度地收获人口红利。

　　七是后发优势。我国作为发展中国家，人口老龄化起步晚，应对人口老龄化的一些制度安排可以充分汲取发达国家在这方面的经验和教训，以减少自身面临的不确定性风险，在发展路径的选择、关键制度的初始建设方面，充分考虑人口老龄化的影响，避免二次改革的被动局面。

　　（三）应对人口老龄化的不利因素

　　我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，这一基本国情决定了我国在应对人口老龄化方面还存在着不容忽视的劣势。

　　一是我国的人均GDP水平仍然很低，不及美国的1/10，属于中等收入国家的行列，尚未完全实现工业化，城乡发展、区域发展及产业结构发展不均衡。总体来看，人均GDP水平及经济结构方面，同发达国家相比尚有较大差距，应对人口老龄化的经济能力还不够强。

　　二是综合反映我国社会发展水平的人类发展指数（HDI）仍然排名世界第89位，远远落后于发达国家，也落后于许多发展中国家；贫富差距较大，贫困人口和低收入人口还有相当大的规模,基尼系数超过0.5，远超过了国际社会公认的0.4的社会安全警戒线。这说明，我国应对人口老龄化的社会发展水平还比较落后。

　　三是目前我国的总体教育水平、劳动力素质及核心竞争力同发达国家相比仍有很大差距，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实，实现从人口资源大国向人力资源强国的转变依然任重道远。关键技术自给率低，科学研究质量不够高，科技投入不足，科技创新体制机制还存在不少弊端，自主创新能力还不强：这些因素都使我国依靠科学技术进步应对人口老龄化还面临诸多困难。

　　四是在当前国际竞争中，我国处于国际分工中的低端位置，发达国家常以绿色壁垒、技术壁垒以及汇率等多种方式实行新的贸易保护主义，试图遏制中国崛起。在受到发达国家掣肘的同时，我国原有的比较优势正不断丧失，印度、巴西等发展中国家正凭借人口年龄结构较年轻的优势，形成与我国直接竞争的态势。因此，应对人口老龄化的国际竞争环境不容乐观。

　　五是我国有着典型的“长寿不健康”现象，老年人平均健康余寿比发达国家低10岁左右；同时，退休低龄化趋势明显，实际退休年龄只有53.3岁，与发达国家相差十多年。这使得我国在同等老龄化水平下，面临着比西方发达国家更沉重的养老、医疗和照护服务压力。

　　六是我国老龄工作体制存在综合决策和协调机制不健全、涉老部门职能定位交叉重叠、监督检查和考核评估机制不到位、投入保障机制不完善、老龄委办事机构执行力不够强、基层老龄工作机构薄弱等问题。这些都直接抑制了我国应对人口老龄化挑战的组织领导能力和战略执行能力的提升。

　　七是全社会尚未在人口老龄化问题严峻性、重要性和紧迫性方面达成共识，对人口老龄化问题的理论认识流于表面，甚至存在许多认识偏差。特别是对于人口老龄化给我国宏观经济、社会、政治、文化、生态环境建设所产生的全局性、基础性、长远性、战略性影响尚未引起足够的重视。积极、科学应对人口老龄化的社会共识尚未形成。

　　21世纪是人口老龄化的世纪，世界各国都注定要在人口老龄化的基本背景下展开综合国力竞争并实现各自的国家目标。我们必须清醒地认识到，人口老龄化最本质的影响是降低发展的潜力与活力，削弱竞争力。综观21世纪上半叶，我国是典型的“未富先老”和“未备先老”，人口老龄化始终超前于现代化，同“边富边老”的发达国家相比，人口老龄化给我国社会主义现代化建设带来的挑战整体上大于机遇。对此，必须高度重视，统筹谋划，积极应对。

　　03
　　应对人口老龄化的战略选择

　　（一）战略定位

　　我国的基本国情和人口老龄化的特殊性，决定了应对人口老龄化战略在国家发展战略中的地位和作用。

　　国家的基础性战略。

　　人口老龄化既是国家发展的主体和基础的改变，又是国家发展前提和背景的转换，它构成了国家发展其他领域战略的硬约束。人口老龄化带来的经济社会结构的适应性变化，不仅关系到全体社会成员的根本利益，而且关系到国家长治久安，必须从国计民生和中华民族伟大复兴的高度，把积极应对人口老龄化战略上升为国家发展的基础性战略。

　　国家的全局性战略。

　　人口老龄化与经济、政治、文化、社会、环境等因素相互关联、相互影响。长远来看，我国现代化进程中的许多重大问题都与人口老龄化紧密相关，必须从社会主义现代化建设五位一体总体布局的协调发展上，制定实施积极应对人口老龄化战略。

　　国家的长期性战略。

　　人口老龄化将是我国21世纪的常态，将伴随社会主义现代化建设始终，其所带来的各种矛盾和问题也将长期存在，必须把积极应对人口老龄化作为我国发展进程中的一项艰巨、复杂、长期的战略任务。

　　（二）战略理念

　　实施积极应对人口老龄化战略，需要以科学发展观为指导，立足我国改革开放和现代化建设大局，树立“积极老龄观”，做到三个“积极看待”。

　　一要积极看待老年人。老年人曾经为国家建设做出过重要贡献，在经验、知识、技能方面具有独特优势，是经济社会发展可以依靠的重要力量。全社会都要尊重和接纳老年人，形成敬老爱老助老的良好氛围，同时，要继续发挥老年人的作用。

　　二要积极看待老年生活。老年期是人生发展的重要阶段，人人都要积极面对老年生活，提前规划老年生活，乐于安享老年生活。

　　三要积极看待人口老龄化。我国的人口老龄化是经济社会发展进步的产物。既要看到人口老龄化带来的不利影响和各种挑战，又要看到应对人口老龄化的有利条件和发展机遇，但从根本上要树立成功应对人口老龄化的理论自信、制度自信和道路自信。要更新理念，实现“四个转变”。

　　一是把解决老年人群体的问题转变到解决全体公民老年期的问题上来，确保全体公民进入老年期后都能够享有更有尊严、更加体面的幸福生活。

　　二是把解决单纯的养老问题转变到全面应对人口老龄化问题上来，从经济、政治、文化、社会发展各个领域全面做出战略安排。

　　三是把被动解决人口老龄化带来的问题转变到积极应对人口老龄化的导向上来，主动适应人口老龄化的客观要求，提前做好全局规划和战略准备。

　　四是把应对人口老龄化挑战转变到全面激发经济社会发展活力上来，从调整经济结构、转变发展方式、培育人力资本、扩大社会参与、创新社会管理、加强公共服务等方面，最大限度地保持和激发各方面的积极性、主动性和创造性，实现经济社会的长期发展和繁荣稳定。

　　（三）战略方针实施

　　积极应对人口老龄化战略，需要以科学发展观为指导，立足我国基本国情，坚持“发展、保障、健康、参与、和谐”的战略方针。

　　发展是应对人口老龄化的根本途径。

　　人口老龄化将是长期影响我国经济社会发展的基础性因素，对经济可持续发展、城乡统筹发展和人口长期均衡发展的影响是长远的。要推进经济结构战略性调整，把经济发展方式转变到依靠科技进步和体制创新上来，统筹实体经济和资本经济协调发展，实现宏观经济持续稳定发展，为积极应对人口老龄化提供坚实物质基础；要统筹城乡协调发展，加快城乡一体化进程，加快发展农村社会事业，促进公共资源在城乡之间均衡配置，确保城乡老年人共同分享改革发展成果；应促进人口长期均衡发展，稳妥处理人口规模与结构之间的矛盾，提高人口素质，加快由人口大国向人力资源强国转变。

　　保障是应对人口老龄化的重要基础。

　　保障制度不仅关系到全体公民老年期的切身利益，而且关系到经济发展活力与社会和谐稳、定。应加快完善多支柱的养老保障体系、多层次的医疗保障体系、多元化的老龄服务体系，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，创新制度设计，做好制度衔接，加大投入力度，加强监督管理，为全体公民进入老年期享有稳定、充足、公平的保障提前做好制度安排。

　　健康是应对人口老龄化的重要支撑。

　　健康是人全面发展的基础，关系到千家万户的幸福，也是一个国家人力资本的重要组成部分，是保持和发展生产力的重要因素。实施健康促进行动，完善健康支持体系，既是延长国民健康寿命、提高生活质量的民生之举，也是低成本应对人口老龄化、保持国家经济社会发展活力的优先之选。

　　要合理配置公共卫生和医疗服务资源，加快建设重大疾病防控体系，加快发展老年保健事业，提升为老服务能力，减少老年病的发生率，最大限度延长老年人独立自主生活时间。要实施全民终身健康方略，倡导健康文明的生活方式，开展健康教育，实施终身健康管理，促进健康老龄化目标的实现。

　　参与是应对人口老龄化的内在动力。

　　人口老龄化负面影响的直接原因是消费性人口的不断增多和生产性人口的相对减少。从战略上降低人口老龄化的负面影响，扩大老年人的社会参与、相对增加生产性人口，是积极应对人口老龄化的必然选择。

　　要建立健全老年人参与社会的体制机制，改善参与的环境条件，鼓励支持广大老年人积极参与经济、政治、文化、社会建设活动，使老年人的参与权利得到保障、参与愿望得到尊重、参与才能得到发挥。应完善老年人力资源开发政策，推进老年人才市场建设，为老年人自立自强、自我发展、自我实现创造条件。

　　应进一步完善党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局，推动形成人人参与、人人共建、人人共享的良好局面。

　　和谐是应对人口老龄化的基本要求。

　　实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想，也是应对人口老龄化的终极目标。要以实现家庭和睦为目标，加强家庭美德教育，完善家庭支持政策，健全家庭服务体系，提高家庭发展能力，巩固家庭养老功能。以实现代际和顺为目标，统筹解决好未成年人、成年人和老年人三大年龄群体间的责任分担、利益调处、资源共享和权益保障。以实现社会和谐为目标，增强文化融合和社会认同，实现社会管理体制由成年型向老年型的适应性转变，充分发挥老年人在促进社会和谐稳定中的积极作用。

　　（四）战略目标

　　未来40年，是我国社会主义现代化建设的重要时期。到建党100周年，将建成惠及十几亿人口的更高水平小康社会；到新中国成立100周年，将基本实现现代化，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。实施应对人口老龄化战略，必须立足国家发展的战略目标，根据人口老龄化的阶段性特点确立目标任务。

　　到2020年：实现人口中长期战略目标，形成人口长期均衡发展态势；基本建立起比较完善的适应人口老龄化形势发展要求的老龄战略、规划和政策体系；养老、医疗、服务等民生保障制度基本定型，老龄服务体系更加完善，老年人生活环境的安全性和便捷性显著改善，老年人的物质精神文化生活进一步提高，老年人生活水平总体达到小康；老年群体社会管理体制初步形成，老年社会参与程度显著提高；人口平均预期寿命达到77岁，人口健康预期寿命达到69岁；国家统筹应对人口老龄化挑战的能力显著提升，全民积极应对人口老龄化的思想舆论氛围形成。

　　到2030年：经济结构和发展方式更加适应人口老龄化要求，实体经济和资本经济协调发展，宏观经济发展活力和可持续发展能力增强；人力资源大国向人力资本强国的转变基本完成；养老、医疗、服务等民生保障制度的公平性、充足性、稳定性和可持续性显著增强，基本建成与老龄化高峰需求相适应的老龄服务体系，老年宜居环境更加安全、便捷、舒适，老年人物质文化生活水平达到中高收入国家相应的水平；老年社会管理体制机制不断完善，基本形成不分年龄、共融共享的社会格局；老年群体健康水平显著提高，人口平均预期寿命达到79岁，人口健康预期寿命达到72岁；老龄产业成为国民经济支柱产业之一。

　　到2050年：国家基本实现现代化，人口老龄化水平控制在1/3左右，人口平均预期寿命达到80岁，老年人平均健康余寿延长到15年，全体公民人人享有尊严体面的老年生活，人口老龄化和经济社会互动协调，良性发展，全面建成不分年龄、人人共享、充满活力的老龄社会。

　　（五）战略建议

　　1.推动经济社会发展适应人口老龄化的客观需要

　　加深关于人口老龄化问题是重大经济问题的认识，在各项经济工作中充分考虑人口老龄化因素，将其作为经济决策的重要基础与前提。实施科教兴国战略和人力资源强国战略，加快发展教育事业，完善科技创新体制机制，增强宏观经济和微观经济的动力机制，使经济发展迈入依靠科技创新驱动经济增长之路。

　　激发全民积极性和创造力，营造各经济要素充分发挥作用的环境，提高全要素生产率，推动宏观经济体系保持发展的生机和活力。结合人口老龄化进程把握好经济转型的路径、时机及力度，短期内适度发展劳动密集型产业，适时进行结构性调整。同时，针对不同区域的产业转型时机与方向应实行差异化战略，注重发展有利于就业的技术密集型产业，抓住机遇加快规模农业发展。

　　实施资本经济与实体经济协调发展战略，高度重视金融型养老资产的规模与变化，特别是高度重视老龄化高峰期养老金支出对金融体系和经济系统的影响，防范系统性风险。逐步完善就业和退休制度，扩大老年人经济参与。改革收入分配制度，藏富于民，提高老年人支付能力。

　　适时降低企业社保缴费负担，避免老龄社会条件下企业经营运行负担过重。充分把握经济全球化机遇，加快实施“走出去，引进来”的资源配置战略，利用国际资源分散我国人口老龄化风险。

　　在社会领域，把年龄平等理念贯穿到社会建设的全过程、各领域，推动年龄平等意识主流化，确保少儿人口、成年人口和老年人口在社会财富、权利和机会分配上的公平公正，建立科学有效的代际利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制。

　　重视和强化家庭养老的基础作用，实施有利于家庭养老的公共政策，鼓励家庭成员赡养老人，提升家庭发展能力。根据各类教育适龄人口的变化趋势，调整教育结构，构建终身教育体系。加强老龄文化建设，推进老龄文化与社会主流文化的融合，建设社会主义新型孝道文化。

　　加快推进老年群体社会管理体制改革，加强政府相关部门的管理服务职能，整合企事业单位管理服务资源，健全以社区为基础的老年群体管理服务网络，培育发展各类老年人社会组织，引导老年人社会组织健康有序发展。

　　2.着力构建应对人口老龄化的六大体系

　　21世纪第二个十年，是应对人口老龄化的重要战略机遇期。要抓住这一重要机遇，力争在2020年前基本建成“六大体系”，为积极应对人口老龄化做好战略准备。

　　（1）战略管理体系。

　　持续深入开展应对人口老龄化战略研究，制定应对人口老龄化的总体战略和专项战略，形成国家、省（自治区、直辖市）、县（市）三级上下贯通，相关部门左右衔接的战略体系。促进各地区、各部门、各行业研究制定应对人口老龄化的地方规划、专项规划和行业规划，形成层级分明的统筹应对人口老龄化、发展老龄事业的行动纲领。

　　加强战略预警管理，建立老龄统计调查监测系统和数据分析平台，形成人口老龄化问题动态监测预警体系。加强战略实施管理，建立健全战略、规划的实施机制、监测评估制度和监督管理体系，确保目标任务的全面完成。

　　（2）养老保障体系。

　　完善基本养老保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，逐步建立统一的城镇职工基本养老保险制度；推进城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度并轨，建立城乡居民社会养老保险制度；择机促进城镇职工与城乡居民养老保险制度并轨，建立统筹城乡的国民基本养老保险制度。

　　加快发展职业年金、企业年金制度，鼓励个人参加商业性养老保险，完善家庭养老支持政策，充分发挥个人财产及财产性收入在养老方面的作用，推动社会救助、社会福利和慈善事业发展，为老年人提供多支柱、多层次的养老保障。

　　（3）健康支持体系。

　　实施全民健康促进，投资全民终身健康，加强健康教育，倡导健康生活方式，提高全体公民老年期的健康水平。根据老年人主要生活在社区的现实，大力发展社区卫生服务，推动医疗服务体系建设重心向基层转移。加强预防保健服务体系建设，变被动的治疗服务为主动的预防服务。

　　发展老年医疗卫生保健，推进老年病专科医院和综合医院老年病科建设，加强老年护理院、康复医疗机构和临终关怀机构建设。加快完善基本医疗保险制度整合，提高统筹层次和保障水平，积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度，鼓励和引导发展社会慈善医疗救助，建立健全责任明确、分担合理、多层次有序组合的健康保障体系，切实减轻老年人的医疗保健费用负担。改变医疗保障制度“重治轻防”的倾向，把疾病预防和健康维护费用支付纳入医疗保障制度，推动医疗保障向健康保障转型。

　　（4）养老服务体系。

　　健全居家为基础、社区为依托、机构为支撑、制度为保证的社会养老服务体系。重点发展居家养老服务，引导社会力量参与，发挥家政、物业作用，强化家庭养老服务功能，形成多层次的居家养老服务网络。

　　大力发展社区养老服务，加快建设社区日间照料中心、托老所等设施，开展多种形式的社区照料服务。统筹发展机构养老服务，政府重点保障孤寡老年人和低收入的失能、高龄老年人的需要，鼓励扶持社会力量兴办养老机构，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。

　　开展长期护理社会保险制度试点，探索建立保险、救助、慈善、老龄科学研究2015年第3期—33—福利津贴相结合的老年长期护理保障制度。推动养老服务业发展方式实现“五个转变”：政府投入重点由补供方向补需方转变；政府角色由直接生产方向服务购买方和监管方转变；服务机构建设重点由单一的生活供养型向医护康复型转变；养老服务企业的运营模式由零散经营向规模经营转变；养老服务产业组织由过度竞争向适度垄断竞争转变。

　　（5）宜居环境体系。

　　修订完善城乡规划建设法律法规、政策规范和工程建设标准，促进城乡规划建设与老龄社会发展要求相适应。统筹建设面向城乡老年人的公用设施和服务设施，逐步改善住区养老服务设施，完善老年人体育、文化和娱乐等活动场地、场所。

　　重视老年人家庭的无障碍改造和代际亲情住宅建设，改善老年人居住生活环境。开展“老年友好型城市”“老年宜居社区”和“老年温馨家庭”创建活动。增强代际文化融合，弘扬尊老、敬老、助老的美德，在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚，形成老少共融、代际和谐的社会氛围。

　　（6）老年群众工作体系。

　　加快形成依托社区、覆盖广泛、功能健全的老年社会管理服务网络。完善老年人诉求表达机制、涉老矛盾调处机制和老年人权益保障机制。积极培育发展基层老年人社会组织，增强老年人社会组织的自我教育、自我管理、自我服务功能。

　　推动发展公益慈善类老龄服务组织。建立社区老年人思想教育工作机制，切实做好老年思想政治工作。加快发展老年教育、文化、体育事业，广泛开展各种群众性老年文体娱乐活动。

　　2.积极推进六项重大政策创制

　　积极应对人口老龄化，立足当前，需要做好以下几项政策的研究和创制。

　　（1）适时适度调整生育政策。

　　在保持生育政策的连续性和稳定性的基础上，逐步稳妥完善生育政策，由单独二孩政策，适时过渡到全面放开二孩政策，将总和生育率逐步提高并稳定在更替水平以下。

　　（2）完善家庭养老支持政策。

　　实施有利于家庭养老的税收和住房政策，鼓励家庭成员赡养老人；积极探索子女照料失能老年父母的支持政策，在假期和用工制度方面，适当向照料老年父母的子女倾斜，探索建立带薪护理假制度；完善户籍政策，适当放宽父母投靠子女的落户条件，为老年人随子女迁移提供便利；建立社会诚信系统，将赡养父母行为纳入公民个人诚信评级和党政干部考核内容。

　　（3）逐步建立长期护理保障制度。

　　“十二五”期间，全面推进建立护理补贴制度，扶持发展商业性长期护理保险，在部分具备条件的地区进行长期护理社会保险试点，力争在2025年之前，全国普遍建立长期护理社会保险制度，形成护理补贴、护理救助、社会护理保险、商业护理保险有机结合的多层次长期护理保障制度。

　　（4）建议逐步延长退休年龄。

　　“十二五”期间，严格规范提前退休政策。在此基础上，按照“先女后男、小步渐进”的原则，逐步调整女职工的退休年龄，实现男女同龄退休，力争在2030年老龄化高峰到来之前，将平均退休年龄逐步提高到62-63岁，到2050年提高到65岁。

　　（5）加强老龄工作体制机制建设。

　　强化老龄工作委员会的统筹规划、综合决策、组织协调、监督管理职能；理顺、健全老龄工作委员会办事机构，加强其工作职能和内设机构建设，发挥其切实负责老龄工作委员会日常工作和维护老年人权益的作用。在基层社区设立老龄工作专干。

　　（6）积极发展老年人群众组织。

　　参照全国妇联等组织形式组建中国老年人联合会，在省、市、县、乡、村各级分会，形成上下贯通的老年人社会组织体系网络，充分发挥老年人群众组织的自我管理、自我教育、自我服务和自我保护功能，组织引导老年人参与当地经济发展和社会公益活动，提高老年人的社会参与水平。

　　人口老龄化是21世纪大多数国家都要面临的重大战略问题。从全球范围来看，中国人口老龄化具有特殊性，面临的挑战压力巨大。但是，从我国未来发展的大局来看，机遇仍然大于挑战。只要深刻认识人口老龄化挑战的严峻性，高度重视老龄问题，加强组织领导，制定实施符合国情的应对人口老龄化战略，就一定能够转危机为机遇，化压力为动力，成功保持人口老龄化条件下经济社会的全面协调和可持续发展，实现社会主义现代化建设的宏伟目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

　　总报告起草组作者简介：李志宏，全国老龄工作委员会办公室政策研究部副主任，法学博士，研究方向为老龄社会学、老龄政策。总报告执笔人：李志宏。起草组人员：原新、朱勇、党俊武、吕晓莉、李志宏、李军、姚远、朱俊生、张一鸣。

　　摘要

　　人口老龄化持续冲击我国养老保障体系、医疗保障和服务体系、老龄服务体系建设，相关领域的改革亟须加快推进。人口老龄化给我国发展带来的挑战和机遇并存，我国应对人口老龄化的优势和劣势同在。实施中国特色的积极应对人口老龄化战略，需要树立科学的老龄观，坚持“发展、保障、健康、参与、和谐”的战略方针，积极推动经济社会发展适应人口老龄化的客观需要，着力构建“六大体系”，推进六项重大政策举措创制。

　　01
　　我国人口老龄化的发展态势

　　新中国成立至世纪之交，随着经济发展、社会进步、人民生活水平提高和国家计划生育基本国策的有效实施，我国人口再生产类型经历了由传统型到过渡型再到现代型的历史性转变，人口年龄结构也随之从年轻型过渡到成年型再转变为老年型。1999年底，我国60岁以上老年人口比重达10.3%，从此进入老龄社会。

　　（一）我国人口老龄化的发展阶段

　　纵观21世纪，我国人口老龄化将呈现出如下四个重要发展阶段。

　　快速人口老龄化阶段（1999-2022年）。老年人口数量从1.31亿增至2.68亿，人口老龄化水平从10.3%升至18.5%。此阶段的典型特征是底部老龄化显著，少儿人口数量和比重不断减少，劳动力资源供给充分，是我国社会总抚养比相对较低的时期，有利于我国做好应对人口老龄化的各项战略准备。

　　急速人口老龄化阶段（2022-2036年）。老年人口数量从2.68亿增至4.23亿，人口老龄化水平从18.5%升至29.1%。此阶段的总人口规模达到峰值并转入负增长，老年人口规模增长最快，老龄问题集中爆发，是我国应对人口老龄化最艰难的阶段。

　　深度人口老龄化阶段（2036-2053年）。老年人口数量从4.23亿增至4.87亿的峰值，人口老龄化水平从29.1%升至34.8%。此阶段总人口负增长加速，高龄化趋势显著，社会抚养负担持续加重并达到最大值（102%），我国将成为世界上人口老龄化形势最为严峻的国家。

　　重度人口老龄化平台阶段（2053-2100年）。老年人口增长期结束，由4.87亿减少到3.83亿，人口老龄化水平始终稳定在1/3上下。这一阶段，少儿人口、劳动年龄人口和老年人口规模共同减少，各自比例相对稳定，老龄化高位运行，社会抚养比稳定在90以上，形成一个稳态的重度人口老龄化平台期。

　　（二）我国人口老龄化快速发展的原因

　　一是低生育水平助推老龄化提前到来。实施计划生育政策以来，全国总和生育率迅速下降到更替水平以下，成功解除了“人口爆炸”的引信，缓解了人口总量的压力，其代价是加速了老龄化进程。“六普”数据显示，我国总和生育率不足1.5，这样的超低生育水平决定了未来人口老龄化水平将进一步加速上扬。

　　二是生育高峰连续推动。新中国成立后，我国先后出现了三次生育高峰。在未来40多年内，演化成为三次老年人口增长高峰，推动60岁及以上老年人口达到4.87亿的峰值。

　　三是人口预期寿命快速延长推波助澜。由于经济社会发展，人民生活水平提高，特别是由于医疗卫生事业的进步，我国人口平均预期寿命的增长速度快于发达国家，从新中国成立初期的35岁，提高到改革开放初期的68岁，2010年已达到74.83岁，未来还将进一步提高。

　　四是城镇化和出生人口性别比失调等间接推动。由于现阶段我国城乡人口平均预期寿命、生育政策和生育率水平存在显著差距，城镇化快速发展通过提升人口平均预期寿命和降低生育率水平，对人口老龄化起到了较大的推动作用。此外，我国出生人口性别比持续偏高，也通过减少育龄妇女基数对人口老龄化产生了一定影响。

　　（三）我国人口老龄化的特征

　　一是绝对规模大。2013年，我国老年人口突破2亿，预计2025年将突破3亿，2033年突破4亿，2053年达到峰值4.87亿，分别占届时亚洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4。按高方案预测，老年人口峰值将逼近5亿，比届时发达国家老年人口的总和还要多出1亿。

　　二是发展速度快。人口老龄化水平将由目前的1/7快速攀升到21世纪中叶的1/3，老龄化程度从10%提高到30%。我国将仅用41年就走完英、法、美等西方发达国家经历了上百年才走完的人口老龄化历程，是除日本外的世界人口大国在崛起过程中老龄化速度最快的国家。

　　三是高龄化显著。2050年80岁及以上高龄老年人口将达到1亿，是2010年的5倍，高龄比（高龄老年人口占老年人口总量的比重）达到22.3%，是2010年的2倍，相当于届时发达国家高龄老年人口的总和，占世界高龄老年人口总量的1/4。这一高龄老年人口的增长速度和高龄化过程是世界人口老龄化发展历史上少有的。

　　四是发展不均衡。人口老龄化水平城乡倒置，21世纪农村人口老龄化程度将始终高于城镇，差值最高的2033年达到13.4个百分点。区域常住人口老龄化呈现出东部放缓、中西部不断加快的态势，随着中西部青壮年人口向东部流动，这种态势还将进一步加剧。省份间的老龄化进程差异巨大，最早和最迟进入人口老龄化的上海和西藏之间相差40余年。

　　五是波动幅度大。由于过去人口发展不均衡，未来四十年我国将经历三次老年人口增长高峰，其增长数量和比例将呈现出剧烈波动态势，波动幅度超过50%。这种大起大落的人口发展态势，将对经济社会协调发展形成剧烈的振荡效应。

　　（四）人口老龄化将逐步成为我国人口长期均衡发展的重要矛盾

　　以更大的时间尺度，考察自新中国成立到21世纪末150年的发展周期，我国人口发展主要矛盾将经历由数量矛盾向结构矛盾转化的过程。

　　第一个50年（1949-1999年）：人口数量压力不断增大。人口快速自发增长形成膨胀态势，后期逐步得到有效控制，实现低生育水平，完成人口转变，同时积蓄了人口结构性变化的巨大能量。

　　第二个50年（2000-2050年）：数量压力向结构矛盾转化。人口增量和增速逐步放缓并转入负增长，但人口总量依然庞大，人口结构矛盾逐步凸显，急剧人口老龄化成为这一时期的典型特征。在此阶段，总人口的正增长惯性将在2029年以前释放完毕，紧接着开始释放负增长惯性。老年人口增长的正惯性作用开始呈现，并将持续到21世纪中期。

　　第三个50年（2050-2100年）：年龄结构重度老龄化成为主要矛盾。总人口规模不断缩减，人口年龄结构进入相对稳定状态。人口老龄化水平高位稳定，形成重度人口老龄化的平台期，成为我国人口安全面临的主要风险和人口发展中面临的主要矛盾。人口是经济社会发展的主体和前提。

　　综观21世纪，我国人口数量压力依然存在，但整体趋于缓解，而人口结构矛盾日益凸显，老龄化形势十分严峻。“人口众多、结构老化”将是未来我国可持续发展的人口基础，是我们谋划未来发展面临的新的基本国情。

　　02
　　应对人口老龄化的战略环境

　　在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情下，既要科学识别人口老龄化给我国发展带来的各种矛盾、风险和机遇，也要客观分析我国应对人口老龄化的优势和不利因素，这是制定实施国家应对人口老龄化战略的重要前提。

　　（一）人口老龄化给我国发展带来的主要机遇

　　一是促进人口均衡发展与提高人力资源质量的机遇。与人口老龄化相对应的是，人口快速增长态势基本得到遏制，人口数量与资源环境之间的紧张关系趋向缓和；平均预期寿命的延长带来了人力资本折旧率的降低，有利于发掘人力资本存量；少子老龄化使妇女从家务活动和子女养育中解脱出来，有利于提高妇女的劳动参与率；低龄健康老年人的大量增加，成为中国社会主义现代化建设中极为丰富和宝贵的人力资源，有利于形成第二次人口红利。

　　二是促进经济发展方式转变的机遇。如何依靠消费拉动经济增长成为我国经济增长方式转变的基本战略导向。人口老龄化导致消费率的上升，有利于改变我国投资消费结构不合理的现状，也倒逼我国经济增长方式由主要依靠投资和出口拉动向主要依靠内需拉动转变。

　　农村人口老龄化和人口城镇化导致农业劳动力绝对数量的减少，客观上有利于土地流转和农业适度规模化经营，建立现代农业生产方式，打破此前土地耕作的规模不经济，整体提高农业劳动生产率。

　　三是促进产业结构调整升级的机遇。我国人口老龄化将伴随劳动力绝对数量的减少和劳动力结构老龄化的加剧，从而导致我国劳动力稀缺性提高，劳动力成本抬升。这促使企业寻求资本和技术对劳动力的替代，客观上有利于我国产业结构由劳动密集型产业为主向技术、资本、信息密集型产业为主转型，促进我国产业结构的合理化、高度化。

　　发展老龄产业，是促进我国产业结构调整的重要举措。老年人口消费需求快速增加则为我国老龄产业的发展提供了广阔的市场空间，成为推动我国老龄产业快速发展的决定性力量。

　　四是促进资本经济发展的机遇。伴随我国多层次、多支柱养老保险体系的健全，养老保险基金将不断发展壮大，其资本运作可以为资本市场带来长期稳定的资金来源，并推动资本市场的改革和发展。未来老年人口数的快速增加，必然伴随老年人口所拥有房屋资产数量的快速增长，这将为促进住房反向抵押市场的发展奠定坚实基础。

　　人口老龄化增加了对商业保险产品的需求，有利于促进商业养老保险、健康保险、护理保险等保险业务和相应机构的发展。此外，人口老龄化导致金融资产结构的变化，将促进储蓄管理机构化、机构投资证劵化，有利于证券市场的发展。

　　五是促进社会发展的机遇。老年群体成为社会主导性群体和利益性群体以后，将按照自身需求影响社会发展，成为推动中国社会建设的重要因素。老年人的生存问题将推动我国养老保障、医疗保障和相关服务体系的完善；老年人对生活环境的安全性、便利性和舒适性的需求，客观上将推动宜居环境建设进程；老年人的权利和安全需求将推动我国法律体系的完善以及政府对社会安全建设的高度重视；尊重老年人的话语权，满足老年人的合理利益诉求，将成为调整社会公共政策、创新社会表达机制、完善社会治理的重要推动力量。

　　六是促进文化发展的机遇。老年人作为文化消费主体，其所形成的文化消费需求将成为文化事业和产业发展的直接推动力。老年人作为文化生产和群众性文化活动的主体，其数量的增加，有利于文化生产供给的增加和群众性文化活动的广泛开展。人口老龄化进程本身以及社会应对人口老龄化的社会实践，为文化发展开辟了新领域，成为文化发展新视角、新动力和新实践的源泉。此外，人口老龄化也成为我国老年教育、文化、体育事业繁荣发展的直接推动力量。

　　七是促进政治建设的机遇。今后几十年的老年人，大多数是社会主义革命和建设时期成长起来的一批人，他们深受社会主义、集体主义教育，对党的领导和社会主义制度具有深厚的感情，是革命、建设和改革开放事业的贡献者、支持者和坚定拥护者。通过加强和创新老年群体社会管理，可以使老年人成为维护社会和谐稳定的积极力量，从而夯实党的执政基础，客观上有利于我国政治建设稳步推进，保持政局稳定。

　　（二）应对人口老龄化的优势

　　一是政治优势。我国是社会主义国家，具有统一意志、集中力量、齐心协力应对重大问题的政治优势和经验。科学发展观已成为国家发展的指导思想，执政为民、以人为本已经成为执政党与政府施政的核心理念，公平、正义、共享已经成为新时期的主流价值取向，让人人享有基本社会保障和服务已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺。应对人口老龄化关键领域的建设和发展，已经成为国家发展的重要目标指向。

　　二是经济优势。我国经济总量已经位居全球第二位，基本形成了较为完备的国民经济产业体系，为从经济层面应对人口老龄化提供了进行产业结构与经济结构调整的较大空间。在未来十几年内我国保持较高国民储蓄率的基本格局不会有根本性的改变，这为应对人口老龄化赢得了一定的资本积累基础。此外，国家财政实力的增加对促进经济发展、加强经济和社会中的薄弱环节、切实改善民生、有效应对各种风险提供了有力的资金保障。

　　三是资源配置优势。随着我国社会主义市场经济体制的建立与不断完善，通过市场机制实现配置资源的效率将不断提高，国家宏观经济调控能力以及进行资源动员与配置的能力将进一步增强，综合国力将不断上升，市场经济国家地位将得到国际社会更多的承认，在世界范围配置资源的能力不断增强。这一切都为我国统筹配置国内外资源、分散人口老龄化风险提供了有利条件。

　　四是劳动力总量优势。伴随着人口老龄化，我国劳动年龄人口总量在2012年前后开始下降，但在2020年之前下降的速度并不快，预计到2020年中国15-59岁的人口总量为9.13亿，比峰值时的9.4亿仅减少约2700万人。总体上看，我国劳动力总量在2020年之前仍是充足的，人口老龄化对劳动力供给的影响还不是很明显。

　　五是文化传统优势。我国历史悠久，文化底蕴深厚，具有几千年的优良文化传统。尊老爱老养老的孝道文化、崇尚和谐、重视家庭伦理亲情、注重自我修为，这些文化传统因素都为引导和动员个体、家庭和社会等积极应对人口老龄化奠定了良好的思想观念基础。

　　六是区域差异化优势。我国幅员辽阔，城乡和地区间人口老龄化进程和经济发展水平差异显著，这为在国家层面将人口发展机会和经济增长机会相结合创造了有利条件。譬如，可以利用各地老龄化程度的差异，引导人口跨区域合理迁移和流动，采取相应的错位发展策略，延长各地区人口机会窗口的开启时期，最大限度地收获人口红利。

　　七是后发优势。我国作为发展中国家，人口老龄化起步晚，应对人口老龄化的一些制度安排可以充分汲取发达国家在这方面的经验和教训，以减少自身面临的不确定性风险，在发展路径的选择、关键制度的初始建设方面，充分考虑人口老龄化的影响，避免二次改革的被动局面。

　　（三）应对人口老龄化的不利因素

　　我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，这一基本国情决定了我国在应对人口老龄化方面还存在着不容忽视的劣势。

　　一是我国的人均GDP水平仍然很低，不及美国的1/10，属于中等收入国家的行列，尚未完全实现工业化，城乡发展、区域发展及产业结构发展不均衡。总体来看，人均GDP水平及经济结构方面，同发达国家相比尚有较大差距，应对人口老龄化的经济能力还不够强。

　　二是综合反映我国社会发展水平的人类发展指数（HDI）仍然排名世界第89位，远远落后于发达国家，也落后于许多发展中国家；贫富差距较大，贫困人口和低收入人口还有相当大的规模,基尼系数超过0.5，远超过了国际社会公认的0.4的社会安全警戒线。这说明，我国应对人口老龄化的社会发展水平还比较落后。

　　三是目前我国的总体教育水平、劳动力素质及核心竞争力同发达国家相比仍有很大差距，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实，实现从人口资源大国向人力资源强国的转变依然任重道远。关键技术自给率低，科学研究质量不够高，科技投入不足，科技创新体制机制还存在不少弊端，自主创新能力还不强：这些因素都使我国依靠科学技术进步应对人口老龄化还面临诸多困难。

　　四是在当前国际竞争中，我国处于国际分工中的低端位置，发达国家常以绿色壁垒、技术壁垒以及汇率等多种方式实行新的贸易保护主义，试图遏制中国崛起。在受到发达国家掣肘的同时，我国原有的比较优势正不断丧失，印度、巴西等发展中国家正凭借人口年龄结构较年轻的优势，形成与我国直接竞争的态势。因此，应对人口老龄化的国际竞争环境不容乐观。

　　五是我国有着典型的“长寿不健康”现象，老年人平均健康余寿比发达国家低10岁左右；同时，退休低龄化趋势明显，实际退休年龄只有53.3岁，与发达国家相差十多年。这使得我国在同等老龄化水平下，面临着比西方发达国家更沉重的养老、医疗和照护服务压力。

　　六是我国老龄工作体制存在综合决策和协调机制不健全、涉老部门职能定位交叉重叠、监督检查和考核评估机制不到位、投入保障机制不完善、老龄委办事机构执行力不够强、基层老龄工作机构薄弱等问题。这些都直接抑制了我国应对人口老龄化挑战的组织领导能力和战略执行能力的提升。

　　七是全社会尚未在人口老龄化问题严峻性、重要性和紧迫性方面达成共识，对人口老龄化问题的理论认识流于表面，甚至存在许多认识偏差。特别是对于人口老龄化给我国宏观经济、社会、政治、文化、生态环境建设所产生的全局性、基础性、长远性、战略性影响尚未引起足够的重视。积极、科学应对人口老龄化的社会共识尚未形成。

　　21世纪是人口老龄化的世纪，世界各国都注定要在人口老龄化的基本背景下展开综合国力竞争并实现各自的国家目标。我们必须清醒地认识到，人口老龄化最本质的影响是降低发展的潜力与活力，削弱竞争力。综观21世纪上半叶，我国是典型的“未富先老”和“未备先老”，人口老龄化始终超前于现代化，同“边富边老”的发达国家相比，人口老龄化给我国社会主义现代化建设带来的挑战整体上大于机遇。对此，必须高度重视，统筹谋划，积极应对。

　　03
　　应对人口老龄化的战略选择

　　（一）战略定位

　　我国的基本国情和人口老龄化的特殊性，决定了应对人口老龄化战略在国家发展战略中的地位和作用。

　　国家的基础性战略。

　　人口老龄化既是国家发展的主体和基础的改变，又是国家发展前提和背景的转换，它构成了国家发展其他领域战略的硬约束。人口老龄化带来的经济社会结构的适应性变化，不仅关系到全体社会成员的根本利益，而且关系到国家长治久安，必须从国计民生和中华民族伟大复兴的高度，把积极应对人口老龄化战略上升为国家发展的基础性战略。

　　国家的全局性战略。

　　人口老龄化与经济、政治、文化、社会、环境等因素相互关联、相互影响。长远来看，我国现代化进程中的许多重大问题都与人口老龄化紧密相关，必须从社会主义现代化建设五位一体总体布局的协调发展上，制定实施积极应对人口老龄化战略。

　　国家的长期性战略。

　　人口老龄化将是我国21世纪的常态，将伴随社会主义现代化建设始终，其所带来的各种矛盾和问题也将长期存在，必须把积极应对人口老龄化作为我国发展进程中的一项艰巨、复杂、长期的战略任务。

　　（二）战略理念

　　实施积极应对人口老龄化战略，需要以科学发展观为指导，立足我国改革开放和现代化建设大局，树立“积极老龄观”，做到三个“积极看待”。

　　一要积极看待老年人。老年人曾经为国家建设做出过重要贡献，在经验、知识、技能方面具有独特优势，是经济社会发展可以依靠的重要力量。全社会都要尊重和接纳老年人，形成敬老爱老助老的良好氛围，同时，要继续发挥老年人的作用。

　　二要积极看待老年生活。老年期是人生发展的重要阶段，人人都要积极面对老年生活，提前规划老年生活，乐于安享老年生活。

　　三要积极看待人口老龄化。我国的人口老龄化是经济社会发展进步的产物。既要看到人口老龄化带来的不利影响和各种挑战，又要看到应对人口老龄化的有利条件和发展机遇，但从根本上要树立成功应对人口老龄化的理论自信、制度自信和道路自信。要更新理念，实现“四个转变”。

　　一是把解决老年人群体的问题转变到解决全体公民老年期的问题上来，确保全体公民进入老年期后都能够享有更有尊严、更加体面的幸福生活。

　　二是把解决单纯的养老问题转变到全面应对人口老龄化问题上来，从经济、政治、文化、社会发展各个领域全面做出战略安排。

　　三是把被动解决人口老龄化带来的问题转变到积极应对人口老龄化的导向上来，主动适应人口老龄化的客观要求，提前做好全局规划和战略准备。

　　四是把应对人口老龄化挑战转变到全面激发经济社会发展活力上来，从调整经济结构、转变发展方式、培育人力资本、扩大社会参与、创新社会管理、加强公共服务等方面，最大限度地保持和激发各方面的积极性、主动性和创造性，实现经济社会的长期发展和繁荣稳定。

　　（三）战略方针实施

　　积极应对人口老龄化战略，需要以科学发展观为指导，立足我国基本国情，坚持“发展、保障、健康、参与、和谐”的战略方针。

　　发展是应对人口老龄化的根本途径。

　　人口老龄化将是长期影响我国经济社会发展的基础性因素，对经济可持续发展、城乡统筹发展和人口长期均衡发展的影响是长远的。要推进经济结构战略性调整，把经济发展方式转变到依靠科技进步和体制创新上来，统筹实体经济和资本经济协调发展，实现宏观经济持续稳定发展，为积极应对人口老龄化提供坚实物质基础；要统筹城乡协调发展，加快城乡一体化进程，加快发展农村社会事业，促进公共资源在城乡之间均衡配置，确保城乡老年人共同分享改革发展成果；应促进人口长期均衡发展，稳妥处理人口规模与结构之间的矛盾，提高人口素质，加快由人口大国向人力资源强国转变。

　　保障是应对人口老龄化的重要基础。

　　保障制度不仅关系到全体公民老年期的切身利益，而且关系到经济发展活力与社会和谐稳、定。应加快完善多支柱的养老保障体系、多层次的医疗保障体系、多元化的老龄服务体系，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，创新制度设计，做好制度衔接，加大投入力度，加强监督管理，为全体公民进入老年期享有稳定、充足、公平的保障提前做好制度安排。

　　健康是应对人口老龄化的重要支撑。

　　健康是人全面发展的基础，关系到千家万户的幸福，也是一个国家人力资本的重要组成部分，是保持和发展生产力的重要因素。实施健康促进行动，完善健康支持体系，既是延长国民健康寿命、提高生活质量的民生之举，也是低成本应对人口老龄化、保持国家经济社会发展活力的优先之选。

　　要合理配置公共卫生和医疗服务资源，加快建设重大疾病防控体系，加快发展老年保健事业，提升为老服务能力，减少老年病的发生率，最大限度延长老年人独立自主生活时间。要实施全民终身健康方略，倡导健康文明的生活方式，开展健康教育，实施终身健康管理，促进健康老龄化目标的实现。

　　参与是应对人口老龄化的内在动力。

　　人口老龄化负面影响的直接原因是消费性人口的不断增多和生产性人口的相对减少。从战略上降低人口老龄化的负面影响，扩大老年人的社会参与、相对增加生产性人口，是积极应对人口老龄化的必然选择。

　　要建立健全老年人参与社会的体制机制，改善参与的环境条件，鼓励支持广大老年人积极参与经济、政治、文化、社会建设活动，使老年人的参与权利得到保障、参与愿望得到尊重、参与才能得到发挥。应完善老年人力资源开发政策，推进老年人才市场建设，为老年人自立自强、自我发展、自我实现创造条件。

　　应进一步完善党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局，推动形成人人参与、人人共建、人人共享的良好局面。

　　和谐是应对人口老龄化的基本要求。

　　实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想，也是应对人口老龄化的终极目标。要以实现家庭和睦为目标，加强家庭美德教育，完善家庭支持政策，健全家庭服务体系，提高家庭发展能力，巩固家庭养老功能。以实现代际和顺为目标，统筹解决好未成年人、成年人和老年人三大年龄群体间的责任分担、利益调处、资源共享和权益保障。以实现社会和谐为目标，增强文化融合和社会认同，实现社会管理体制由成年型向老年型的适应性转变，充分发挥老年人在促进社会和谐稳定中的积极作用。

　　（四）战略目标

　　未来40年，是我国社会主义现代化建设的重要时期。到建党100周年，将建成惠及十几亿人口的更高水平小康社会；到新中国成立100周年，将基本实现现代化，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。实施应对人口老龄化战略，必须立足国家发展的战略目标，根据人口老龄化的阶段性特点确立目标任务。

　　到2020年：实现人口中长期战略目标，形成人口长期均衡发展态势；基本建立起比较完善的适应人口老龄化形势发展要求的老龄战略、规划和政策体系；养老、医疗、服务等民生保障制度基本定型，老龄服务体系更加完善，老年人生活环境的安全性和便捷性显著改善，老年人的物质精神文化生活进一步提高，老年人生活水平总体达到小康；老年群体社会管理体制初步形成，老年社会参与程度显著提高；人口平均预期寿命达到77岁，人口健康预期寿命达到69岁；国家统筹应对人口老龄化挑战的能力显著提升，全民积极应对人口老龄化的思想舆论氛围形成。

　　到2030年：经济结构和发展方式更加适应人口老龄化要求，实体经济和资本经济协调发展，宏观经济发展活力和可持续发展能力增强；人力资源大国向人力资本强国的转变基本完成；养老、医疗、服务等民生保障制度的公平性、充足性、稳定性和可持续性显著增强，基本建成与老龄化高峰需求相适应的老龄服务体系，老年宜居环境更加安全、便捷、舒适，老年人物质文化生活水平达到中高收入国家相应的水平；老年社会管理体制机制不断完善，基本形成不分年龄、共融共享的社会格局；老年群体健康水平显著提高，人口平均预期寿命达到79岁，人口健康预期寿命达到72岁；老龄产业成为国民经济支柱产业之一。

　　到2050年：国家基本实现现代化，人口老龄化水平控制在1/3左右，人口平均预期寿命达到80岁，老年人平均健康余寿延长到15年，全体公民人人享有尊严体面的老年生活，人口老龄化和经济社会互动协调，良性发展，全面建成不分年龄、人人共享、充满活力的老龄社会。

　　（五）战略建议

　　1.推动经济社会发展适应人口老龄化的客观需要

　　加深关于人口老龄化问题是重大经济问题的认识，在各项经济工作中充分考虑人口老龄化因素，将其作为经济决策的重要基础与前提。实施科教兴国战略和人力资源强国战略，加快发展教育事业，完善科技创新体制机制，增强宏观经济和微观经济的动力机制，使经济发展迈入依靠科技创新驱动经济增长之路。

　　激发全民积极性和创造力，营造各经济要素充分发挥作用的环境，提高全要素生产率，推动宏观经济体系保持发展的生机和活力。结合人口老龄化进程把握好经济转型的路径、时机及力度，短期内适度发展劳动密集型产业，适时进行结构性调整。同时，针对不同区域的产业转型时机与方向应实行差异化战略，注重发展有利于就业的技术密集型产业，抓住机遇加快规模农业发展。

　　实施资本经济与实体经济协调发展战略，高度重视金融型养老资产的规模与变化，特别是高度重视老龄化高峰期养老金支出对金融体系和经济系统的影响，防范系统性风险。逐步完善就业和退休制度，扩大老年人经济参与。改革收入分配制度，藏富于民，提高老年人支付能力。

　　适时降低企业社保缴费负担，避免老龄社会条件下企业经营运行负担过重。充分把握经济全球化机遇，加快实施“走出去，引进来”的资源配置战略，利用国际资源分散我国人口老龄化风险。

　　在社会领域，把年龄平等理念贯穿到社会建设的全过程、各领域，推动年龄平等意识主流化，确保少儿人口、成年人口和老年人口在社会财富、权利和机会分配上的公平公正，建立科学有效的代际利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制。

　　重视和强化家庭养老的基础作用，实施有利于家庭养老的公共政策，鼓励家庭成员赡养老人，提升家庭发展能力。根据各类教育适龄人口的变化趋势，调整教育结构，构建终身教育体系。加强老龄文化建设，推进老龄文化与社会主流文化的融合，建设社会主义新型孝道文化。

　　加快推进老年群体社会管理体制改革，加强政府相关部门的管理服务职能，整合企事业单位管理服务资源，健全以社区为基础的老年群体管理服务网络，培育发展各类老年人社会组织，引导老年人社会组织健康有序发展。

　　2.着力构建应对人口老龄化的六大体系

　　21世纪第二个十年，是应对人口老龄化的重要战略机遇期。要抓住这一重要机遇，力争在2020年前基本建成“六大体系”，为积极应对人口老龄化做好战略准备。

　　（1）战略管理体系。

　　持续深入开展应对人口老龄化战略研究，制定应对人口老龄化的总体战略和专项战略，形成国家、省（自治区、直辖市）、县（市）三级上下贯通，相关部门左右衔接的战略体系。促进各地区、各部门、各行业研究制定应对人口老龄化的地方规划、专项规划和行业规划，形成层级分明的统筹应对人口老龄化、发展老龄事业的行动纲领。

　　加强战略预警管理，建立老龄统计调查监测系统和数据分析平台，形成人口老龄化问题动态监测预警体系。加强战略实施管理，建立健全战略、规划的实施机制、监测评估制度和监督管理体系，确保目标任务的全面完成。

　　（2）养老保障体系。

　　完善基本养老保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，逐步建立统一的城镇职工基本养老保险制度；推进城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度并轨，建立城乡居民社会养老保险制度；择机促进城镇职工与城乡居民养老保险制度并轨，建立统筹城乡的国民基本养老保险制度。

　　加快发展职业年金、企业年金制度，鼓励个人参加商业性养老保险，完善家庭养老支持政策，充分发挥个人财产及财产性收入在养老方面的作用，推动社会救助、社会福利和慈善事业发展，为老年人提供多支柱、多层次的养老保障。

　　（3）健康支持体系。

　　实施全民健康促进，投资全民终身健康，加强健康教育，倡导健康生活方式，提高全体公民老年期的健康水平。根据老年人主要生活在社区的现实，大力发展社区卫生服务，推动医疗服务体系建设重心向基层转移。加强预防保健服务体系建设，变被动的治疗服务为主动的预防服务。

　　发展老年医疗卫生保健，推进老年病专科医院和综合医院老年病科建设，加强老年护理院、康复医疗机构和临终关怀机构建设。加快完善基本医疗保险制度整合，提高统筹层次和保障水平，积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度，鼓励和引导发展社会慈善医疗救助，建立健全责任明确、分担合理、多层次有序组合的健康保障体系，切实减轻老年人的医疗保健费用负担。改变医疗保障制度“重治轻防”的倾向，把疾病预防和健康维护费用支付纳入医疗保障制度，推动医疗保障向健康保障转型。

　　（4）养老服务体系。

　　健全居家为基础、社区为依托、机构为支撑、制度为保证的社会养老服务体系。重点发展居家养老服务，引导社会力量参与，发挥家政、物业作用，强化家庭养老服务功能，形成多层次的居家养老服务网络。

　　大力发展社区养老服务，加快建设社区日间照料中心、托老所等设施，开展多种形式的社区照料服务。统筹发展机构养老服务，政府重点保障孤寡老年人和低收入的失能、高龄老年人的需要，鼓励扶持社会力量兴办养老机构，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。

　　开展长期护理社会保险制度试点，探索建立保险、救助、慈善、老龄科学研究2015年第3期—33—福利津贴相结合的老年长期护理保障制度。推动养老服务业发展方式实现“五个转变”：政府投入重点由补供方向补需方转变；政府角色由直接生产方向服务购买方和监管方转变；服务机构建设重点由单一的生活供养型向医护康复型转变；养老服务企业的运营模式由零散经营向规模经营转变；养老服务产业组织由过度竞争向适度垄断竞争转变。

　　（5）宜居环境体系。

　　修订完善城乡规划建设法律法规、政策规范和工程建设标准，促进城乡规划建设与老龄社会发展要求相适应。统筹建设面向城乡老年人的公用设施和服务设施，逐步改善住区养老服务设施，完善老年人体育、文化和娱乐等活动场地、场所。

　　重视老年人家庭的无障碍改造和代际亲情住宅建设，改善老年人居住生活环境。开展“老年友好型城市”“老年宜居社区”和“老年温馨家庭”创建活动。增强代际文化融合，弘扬尊老、敬老、助老的美德，在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚，形成老少共融、代际和谐的社会氛围。

　　（6）老年群众工作体系。

　　加快形成依托社区、覆盖广泛、功能健全的老年社会管理服务网络。完善老年人诉求表达机制、涉老矛盾调处机制和老年人权益保障机制。积极培育发展基层老年人社会组织，增强老年人社会组织的自我教育、自我管理、自我服务功能。

　　推动发展公益慈善类老龄服务组织。建立社区老年人思想教育工作机制，切实做好老年思想政治工作。加快发展老年教育、文化、体育事业，广泛开展各种群众性老年文体娱乐活动。

　　2.积极推进六项重大政策创制

　　积极应对人口老龄化，立足当前，需要做好以下几项政策的研究和创制。

　　（1）适时适度调整生育政策。

　　在保持生育政策的连续性和稳定性的基础上，逐步稳妥完善生育政策，由单独二孩政策，适时过渡到全面放开二孩政策，将总和生育率逐步提高并稳定在更替水平以下。

　　（2）完善家庭养老支持政策。

　　实施有利于家庭养老的税收和住房政策，鼓励家庭成员赡养老人；积极探索子女照料失能老年父母的支持政策，在假期和用工制度方面，适当向照料老年父母的子女倾斜，探索建立带薪护理假制度；完善户籍政策，适当放宽父母投靠子女的落户条件，为老年人随子女迁移提供便利；建立社会诚信系统，将赡养父母行为纳入公民个人诚信评级和党政干部考核内容。

　　（3）逐步建立长期护理保障制度。

　　“十二五”期间，全面推进建立护理补贴制度，扶持发展商业性长期护理保险，在部分具备条件的地区进行长期护理社会保险试点，力争在2025年之前，全国普遍建立长期护理社会保险制度，形成护理补贴、护理救助、社会护理保险、商业护理保险有机结合的多层次长期护理保障制度。

　　（4）建议逐步延长退休年龄。

　　“十二五”期间，严格规范提前退休政策。在此基础上，按照“先女后男、小步渐进”的原则，逐步调整女职工的退休年龄，实现男女同龄退休，力争在2030年老龄化高峰到来之前，将平均退休年龄逐步提高到62-63岁，到2050年提高到65岁。

　　（5）加强老龄工作体制机制建设。

　　强化老龄工作委员会的统筹规划、综合决策、组织协调、监督管理职能；理顺、健全老龄工作委员会办事机构，加强其工作职能和内设机构建设，发挥其切实负责老龄工作委员会日常工作和维护老年人权益的作用。在基层社区设立老龄工作专干。

　　（6）积极发展老年人群众组织。

　　参照全国妇联等组织形式组建中国老年人联合会，在省、市、县、乡、村各级分会，形成上下贯通的老年人社会组织体系网络，充分发挥老年人群众组织的自我管理、自我教育、自我服务和自我保护功能，组织引导老年人参与当地经济发展和社会公益活动，提高老年人的社会参与水平。

　　人口老龄化是21世纪大多数国家都要面临的重大战略问题。从全球范围来看，中国人口老龄化具有特殊性，面临的挑战压力巨大。但是，从我国未来发展的大局来看，机遇仍然大于挑战。只要深刻认识人口老龄化挑战的严峻性，高度重视老龄问题，加强组织领导，制定实施符合国情的应对人口老龄化战略，就一定能够转危机为机遇，化压力为动力，成功保持人口老龄化条件下经济社会的全面协调和可持续发展，实现社会主义现代化建设的宏伟目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

　　总报告起草组作者简介：李志宏，全国老龄工作委员会办公室政策研究部副主任，法学博士，研究方向为老龄社会学、老龄政策。总报告执笔人：李志宏。起草组人员：原新、朱勇、党俊武、吕晓莉、李志宏、李军、姚远、朱俊生、张一鸣。