养老服务行业的今天与明天

       养老服务面临着一系列新的挑战：第一，小康社会的养老服务应该包括哪些内容，处于什么样的水平？第二，统一规范的养老服务体系如何建立？现在的政策很多，面临碎片化倾向，呈现各个地区不同模式的发展趋势；第三，政府资源如何进行整合，发挥效力；第四，养老服务的目标如何确定？如何把养老服务既面向老人，同时也兼顾家庭成员的发展，这是下一阶段政策需要重点考虑的。

　　政府从直接提供转变为购买服务

　　2011年《社会养老服务体系建设十二五规划》出台之后，养老服务业迅速发展。国家积极应对人口老龄化，开始采取措施，政策、法律跟进也非常迅速。最根本的变化反映在国家对养老服务采取的策略，即政府从直接提供养老服务、直接兴办养老机构，转变为购买服务的角色，鼓励社会力量开办养老机构，加强在养老服务行业的监管职责。

　　期间，比较重要的几个政策有：第一，以国务院名义发布的《社会养老服务体系建设十二五规划》，确立了居家、社区、机构养老三者结合的格局。第二，政府明确通过购买服务来解决老年照顾和服务问题。在法律方面，老年人权益保障法在2012年得到修订，确立了政府的责任，强调养老是由政府来发展社会保障、发展医疗保险、探索建立长期照护保险，接下来才是家庭成员在其中承担的责任；确立了由民政部门来监管所有的养老院舍、养老服务机构。

　　养老服务行业

　　得到越来越多资金及资源的投入

　　在过去一年，政府积极推出了促进养老服务业发展的相关各项政策，养老服务行业也逐渐得到资金及各种资源的投入。比如，去年财政部、商务部第一次联合发文，在中部八个省份投入24亿元，促进养老服务业的发展。

　　养老服务行业的发展确实非常迅速：一是养老机构建设进入迅速发展时期，目前已超过了500万张床位；二是城市老年照料中心普遍建立；三是农村互助养老幸福院、农村互助养老等面向健康老人的新形式在逐渐得到普及，但是生活不能自理老人的照护仍然面临很大的挑战；四是居家养老支持政策现在提上了日程，比如老年痴呆患者，几乎99%的老人都是在家里由家庭成员照顾，但是怎么能够在照顾老人的同时不牺牲年青一代的利益，不至于让自己的工作生活陷入非常困难的状况；五是财政支持力度加大，越来越多的专项资金包括财政资金投入养老服务业的发展中来；六是社会力量发挥了重要作用，既然政府不直接兴办养老服务设施，不直接提供养老服务的建设，那么社会力量的介入就是一个主要力量。

　　小康社会的养老服务

　　应该是什么样的水平

　　现在养老服务面临着新的挑战：第一，小康社会的养老服务应该是什么样的水平。“十三五”结束的时候也是达到小康社会建设目标的时候，对应着小康社会，养老服务应该包括哪些内容，处于什么样的水平？第二，统一规范的养老服务体系如何建立？现在的政策很多，面临碎片化倾向，呈现各个地区不同模式的发展趋势。比如，上海需要照料的老人，需要政府来进行评估，把这些资源集中到最需要的老人身上，但是在北京80岁以上的老人都是每月得到100元的养老服务补贴。依据不同的理论，其实践效果是非常不一样的。如果在全国范围建立一个统一规范的模式，应该是什么样的体系？第三，政府资源如何进行整合，发挥效力；第四，养老服务的目标如何确定？如果目标仅仅是满足老年人的需要，可能会忽视家庭成员的利益。如何把养老服务既面向老人，同时也兼顾到家庭成员发展，这是下一阶段政策需要重点考虑的。

　　未来养老服务的发展方向

　　我认为，下一步发展养老服务应该从以下几个方面着手：首先，严格落实已有法规和政策。即使在大城市，仍然存在着违法的养老机构，比如用地不合规范，但是做得非常成功，如果要去注册，就涉及土地不合法。一旦这样的机构出了事，谁来负责？所以说这涉及政策怎么去落实，法规该怎么落实。其次，明确基本养老服务内容和政府职责，只有说清楚政府负责的是哪一部分，测算出来这部分的人群，才能够为后面的购买服务提供条件。第三，建立完整的信息及监管体系，需要有一个对应每一位老人的基本信息情况，否则无法夯实养老服务基础。第四，服务设施的建设理念和规模要进行根本改变，再建设上千个床位的养老机构已不符合现在发展需要。当社区服务发展成熟之后，只有在家里不能得到照料、身体状况很差的才进养老机构，如果一千多位身体这么差的老人住在一起，它所带来的问题是非常多的。第五，要真正发挥社区老年照料中心的功能，比如要有康复人员，要有社会工作者，要有医护人员，为此要打破现有的编制，要能够报销，要能够突破医护人员上门服务需要条件的制约。第六，社会力量要对接政府需要提供服务，只有政府说明要保障的是哪些人，它的价格是多少，社会力量才可以对接。社会力量可以去建七八千元一个月的高端养老院舍，那是市场操作，政府只能购买两三千元的服务，为此应该动用社会力量来做这方面的工作。第七，培养并留住养老服务人才，我们不仅仅培养得少，关键是培养的专业人才在大量流失，所以要建立一个十年的或者更长时间的战略，真正使他们能够有职业生涯发展的规划，能够留住他们。最后，养老服务发展目标是实现养老服务的保障，不是说投了多少钱，就代表着这个地方养老服务发展了，也不是最后建了多少院舍就代表了发展，社区养老服务搞得好的地方，不需要那么多养老院，单纯去强调养老院的比例，不是一个评价标准。

　　（作者系中国人民大学老年学研究所所长、人口与发展研究中心副主任、民政部专家委员会专家、联合国国际老龄研究所董事）

       养老服务面临着一系列新的挑战：第一，小康社会的养老服务应该包括哪些内容，处于什么样的水平？第二，统一规范的养老服务体系如何建立？现在的政策很多，面临碎片化倾向，呈现各个地区不同模式的发展趋势；第三，政府资源如何进行整合，发挥效力；第四，养老服务的目标如何确定？如何把养老服务既面向老人，同时也兼顾家庭成员的发展，这是下一阶段政策需要重点考虑的。

　　政府从直接提供转变为购买服务

　　2011年《社会养老服务体系建设十二五规划》出台之后，养老服务业迅速发展。国家积极应对人口老龄化，开始采取措施，政策、法律跟进也非常迅速。最根本的变化反映在国家对养老服务采取的策略，即政府从直接提供养老服务、直接兴办养老机构，转变为购买服务的角色，鼓励社会力量开办养老机构，加强在养老服务行业的监管职责。

　　期间，比较重要的几个政策有：第一，以国务院名义发布的《社会养老服务体系建设十二五规划》，确立了居家、社区、机构养老三者结合的格局。第二，政府明确通过购买服务来解决老年照顾和服务问题。在法律方面，老年人权益保障法在2012年得到修订，确立了政府的责任，强调养老是由政府来发展社会保障、发展医疗保险、探索建立长期照护保险，接下来才是家庭成员在其中承担的责任；确立了由民政部门来监管所有的养老院舍、养老服务机构。

　　养老服务行业

　　得到越来越多资金及资源的投入

　　在过去一年，政府积极推出了促进养老服务业发展的相关各项政策，养老服务行业也逐渐得到资金及各种资源的投入。比如，去年财政部、商务部第一次联合发文，在中部八个省份投入24亿元，促进养老服务业的发展。

　　养老服务行业的发展确实非常迅速：一是养老机构建设进入迅速发展时期，目前已超过了500万张床位；二是城市老年照料中心普遍建立；三是农村互助养老幸福院、农村互助养老等面向健康老人的新形式在逐渐得到普及，但是生活不能自理老人的照护仍然面临很大的挑战；四是居家养老支持政策现在提上了日程，比如老年痴呆患者，几乎99%的老人都是在家里由家庭成员照顾，但是怎么能够在照顾老人的同时不牺牲年青一代的利益，不至于让自己的工作生活陷入非常困难的状况；五是财政支持力度加大，越来越多的专项资金包括财政资金投入养老服务业的发展中来；六是社会力量发挥了重要作用，既然政府不直接兴办养老服务设施，不直接提供养老服务的建设，那么社会力量的介入就是一个主要力量。

　　小康社会的养老服务

　　应该是什么样的水平

　　现在养老服务面临着新的挑战：第一，小康社会的养老服务应该是什么样的水平。“十三五”结束的时候也是达到小康社会建设目标的时候，对应着小康社会，养老服务应该包括哪些内容，处于什么样的水平？第二，统一规范的养老服务体系如何建立？现在的政策很多，面临碎片化倾向，呈现各个地区不同模式的发展趋势。比如，上海需要照料的老人，需要政府来进行评估，把这些资源集中到最需要的老人身上，但是在北京80岁以上的老人都是每月得到100元的养老服务补贴。依据不同的理论，其实践效果是非常不一样的。如果在全国范围建立一个统一规范的模式，应该是什么样的体系？第三，政府资源如何进行整合，发挥效力；第四，养老服务的目标如何确定？如果目标仅仅是满足老年人的需要，可能会忽视家庭成员的利益。如何把养老服务既面向老人，同时也兼顾到家庭成员发展，这是下一阶段政策需要重点考虑的。

　　未来养老服务的发展方向

　　我认为，下一步发展养老服务应该从以下几个方面着手：首先，严格落实已有法规和政策。即使在大城市，仍然存在着违法的养老机构，比如用地不合规范，但是做得非常成功，如果要去注册，就涉及土地不合法。一旦这样的机构出了事，谁来负责？所以说这涉及政策怎么去落实，法规该怎么落实。其次，明确基本养老服务内容和政府职责，只有说清楚政府负责的是哪一部分，测算出来这部分的人群，才能够为后面的购买服务提供条件。第三，建立完整的信息及监管体系，需要有一个对应每一位老人的基本信息情况，否则无法夯实养老服务基础。第四，服务设施的建设理念和规模要进行根本改变，再建设上千个床位的养老机构已不符合现在发展需要。当社区服务发展成熟之后，只有在家里不能得到照料、身体状况很差的才进养老机构，如果一千多位身体这么差的老人住在一起，它所带来的问题是非常多的。第五，要真正发挥社区老年照料中心的功能，比如要有康复人员，要有社会工作者，要有医护人员，为此要打破现有的编制，要能够报销，要能够突破医护人员上门服务需要条件的制约。第六，社会力量要对接政府需要提供服务，只有政府说明要保障的是哪些人，它的价格是多少，社会力量才可以对接。社会力量可以去建七八千元一个月的高端养老院舍，那是市场操作，政府只能购买两三千元的服务，为此应该动用社会力量来做这方面的工作。第七，培养并留住养老服务人才，我们不仅仅培养得少，关键是培养的专业人才在大量流失，所以要建立一个十年的或者更长时间的战略，真正使他们能够有职业生涯发展的规划，能够留住他们。最后，养老服务发展目标是实现养老服务的保障，不是说投了多少钱，就代表着这个地方养老服务发展了，也不是最后建了多少院舍就代表了发展，社区养老服务搞得好的地方，不需要那么多养老院，单纯去强调养老院的比例，不是一个评价标准。

　　（作者系中国人民大学老年学研究所所长、人口与发展研究中心副主任、民政部专家委员会专家、联合国国际老龄研究所董事）