养老机构设立许可——是规范行业还是行业的拦路虎？

     《养老机构设立许可办法》自2013年7月1日起施行，两年多过去了，不知道此项办法在其他地方推行的情况如何，笔者办理《养老机构设立许可证》的过程简直是一部“血泪史”，不吐不快。

      一、谁可以办养老机构？需要什么条件？

       根据《中华人民共和国民政部令第48号》，《养老机构设立许可办法》自2013年7月1日起施行。

       根据办法，申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：

     （一）设立申请书；

     （二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；

     （三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；

     （四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；

     （五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同；

     （六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；

     （七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；

     （八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

       笔者亲身经历所属3家养老机构办证过程，就申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料中：

     （一）养老机构自身可以顺利解决的：设立申请书；申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

     （二）需要多部门协调的：建设单位的竣工验收合格证明；卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见；公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。

       二、到底有多少家拿了许可证？

       申请的要求看起来非常的合情合理，顺理成章。然而，在现实中，却出现了大量养老机构无法办理养老机构设立许可证的现象。据悉长沙一百多家养老机构中，获取养老机构设立许可证的不足10家。长沙作为全国养老服务业综合改革试点地区之一，养老问题得到了政府部门的高度重视。长沙市人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》（长政发〔2015〕1号）明确指出：“鼓励将闲置的厂房、仓储用房、学校、培训中心、度假村、农庄等存量房产和土地改建为养老服务设施，支持使用农村集体建设用地兴办养老服务机构。”可以说，政府对于养老机构建设是不遗余力的。但面对如此现实，我们不禁要问，问题究竟出在哪里？

       下面笔者通过亲身办证经历，逐一实操分析。

       三、实际操作过程中的困难

     （一）首先，服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同（租赁合同需包含房屋所有者的身份证明、房产证明等必备附件）。笔者所在的养老机构定位为专为失能失智老人服务的社区型养老连锁机构，床位设置为21-78张不等。此类开在家门口的小型社区养老机构十分受欢迎，市场反响很好。目前在长沙有3家机构，分处三个区。无一例外，这三家机构的场地全部是租赁的社区服务中心场地，一家无任何房产证明，一家有规划许可证复印件，一家有房产证明（房屋设计用途为工厂厂房）。

       机构所在的社区、街道，获知《养老机构设立许可办法》的流程，都大力配合，分别由社区、街道出具关于房产所有权以及房屋不属于危房、不属于违章建筑等证明，民政部门经过斟酌同意受理。

     （二）解决了房屋所有权的合法性之后，我们开始逐项攻克。“公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证。”根据2014年8月27日发布的《建筑设计防火规范》，从2015年5月1日开始实施，“第5.4.4  托儿所、幼儿园的儿童用房，老年人活动场所和儿童游乐厅等儿童活动场所宜设置在独立的建筑内，且不应设置在地下或半地下；当采用一、二级耐火等级的建筑时，不应超过3层……”此条款为强制性条文，必须严格执行。

       笔者所在的养老机构有一家于2014年8月租赁，位置为社区服务中心的三楼四楼，按照《建筑设计防火规范》，其中一层超过了3层的标准。同时，该社区服务中心无任何房屋产权相关手续，即使解决了上述所说不能超过3层的问题，仍然无法进消防窗口。于是该场地目前一直未能办理《养老机构许可证》。期间长沙市市长胡衡华亲自带队调研，希望协调各部门解决此类事宜，我们也拭目以待，相信政府的重视必将推动此事的进展。

       同时，笔者所在的另一个养老机构有房产证，房产证上关于房屋设计用途一项为“工厂厂房”，据悉，该场地是多年前国企改制过程中由工厂提供给社区作为社区服务用房。社区服务中心搬离之后，将其改为居家养老服务中心，由于没有专业团队运营，无法提供全托、日托的服务，特引进笔者所在的养老机构。

       当笔者带着房产证复印件到窗口咨询如何办理消防相关手续时，获知根据《消防法》不能跨房屋使用性质申报消防。不说进窗了，想要了解如何进行消防改造才能满足养老标准都无从下手。考虑到情况的特殊性，笔者带着《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《长沙市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》以及由所属社区、区民政局出具的关于用地性质改变恳请相关单位予以支持的证明。消防部门领导在认真看了相关政策之后，表示尽管有此政策，根据《消防法》如未经消防部门许可进行装修即是违法，房屋设计用途改变了，需要到房产主管部门更改房屋使用性质或者提供由养老机构主管部门出具用房性质使用证明，在区规划局办理临时规划许可证。

       于是我们求助社区，社区通过街道与区规划局进行协调。通过协调后，获知临时建设规划许可证报建需要提供：申请报告、土地红线、现状地形图、规划依据图、总平面图效果图等材料。由于房屋土地是80年代末期办理的，目前我们仍在材料搜集过程中。

       至此，我们原本只是想在改造前期通过正规的手续进行消防备案，却被《消防法》彻底挡在了门外。  

     （三）与此同时，我们到住建部门了解如何办理“建设单位的竣工验收合格证明”。首先是备案，需要建筑施工图纸审图备案，然后由质安站提前介入。质安站表示我们的情况特殊，80年代后期的房子要备齐手续相当麻烦，建议我们给分管副区长申请质安站提前介入。根据最新的进展，经过审图和质安站的共同商榷，同意受理，可以进行现场指导。但是规划和消防是建设的前置条件，需要消防和规划局都提供证明之后，建设才能在各项标准达到的情况下颁发证明，否则，即使达标也无法提供证明。

     （四）卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见。此两项前期的准备条件在窗口的指导下都已经准备就绪，就等相关人员去现场勘查，由于没有动工，目前尚未可知这个过程还有什么其他的手续。不排除因为现场场地的受限，我们需要再次修改图纸重新规划。

       四、解决方案

     （一）笔者在办理许可的过程中，发现最大的拦路虎，是房屋产权问题。老城区，人口老龄化程度高，急需养老设施，但由于用地紧张，只能对存量建筑改造。现有的通过改建成立的养老机构，其最初的用地性质都不是用于养老，影响消防、建设相关证明的办理。租赁的场地尤其是社区服务用房，基本都没有产权证。这个问题同样存在于新建社区按照人均0.1平米配建的养老服务设施，届时如果开发商提供的架空层是否又能配套提供房产证呢？

       鉴于以上情况，笔者认为对于改建的养老项目不应设置“房产证”这一门槛，在改造时只要建筑安全、消防设施齐备，应不考虑产权性质允许设立。

     （二）城区租赁的房屋，原结构都无法满足养老需求，势必要进行适老化改造，对于这些已建或已改造的养老机构不符合许可条件的，应因地制宜，按“一院一策”办法，由消防、建设工程规划部门提出相应的可执行的整改方案，按照整改方案验收发证。

       原本是为了规范行业的《养老机构设立许可办法》为我们设置了一个最高的门槛。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（35号）文，第三项第二条“完善土地供应政策……可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地”形同虚设。在办理过程中笔者看到了各个部门都予以积极配合，都希望推动事情的进展，无奈各个部门现有的政策把自己束缚了，当新的政策出台时，并没有将执行细则进行修订。导致上百家机构（仅长沙）处于不能开也不能关的尴尬无身份状态。民政的一番好心，原本为解决问题而来，最后会不会成为无法被管理的烫手山芋呢？

       35号文明确指出“在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息……为社会力量举办养老机构提供便捷服务”，然而现实中我们却一次次在各种复杂的程序中奔波，一方面是我们支付着房租不能及时动工，另一方面是面对失能失智老人极为迫切的养老服务需求却无法尽快解决。

       笔者期待着各个部门加强协作，拿出更加具体的可执行细则，相信作为基层，如有具体细则的指导，能够更加简化手续，加快民营养老机构发展的脚步，切实解决更多失能失智老人的养老问题。

     《养老机构设立许可办法》自2013年7月1日起施行，两年多过去了，不知道此项办法在其他地方推行的情况如何，笔者办理《养老机构设立许可证》的过程简直是一部“血泪史”，不吐不快。

      一、谁可以办养老机构？需要什么条件？

       根据《中华人民共和国民政部令第48号》，《养老机构设立许可办法》自2013年7月1日起施行。

       根据办法，申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：

     （一）设立申请书；

     （二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；

     （三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；

     （四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；

     （五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同；

     （六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；

     （七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；

     （八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

       笔者亲身经历所属3家养老机构办证过程，就申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料中：

     （一）养老机构自身可以顺利解决的：设立申请书；申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

     （二）需要多部门协调的：建设单位的竣工验收合格证明；卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见；公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。

       二、到底有多少家拿了许可证？

       申请的要求看起来非常的合情合理，顺理成章。然而，在现实中，却出现了大量养老机构无法办理养老机构设立许可证的现象。据悉长沙一百多家养老机构中，获取养老机构设立许可证的不足10家。长沙作为全国养老服务业综合改革试点地区之一，养老问题得到了政府部门的高度重视。长沙市人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》（长政发〔2015〕1号）明确指出：“鼓励将闲置的厂房、仓储用房、学校、培训中心、度假村、农庄等存量房产和土地改建为养老服务设施，支持使用农村集体建设用地兴办养老服务机构。”可以说，政府对于养老机构建设是不遗余力的。但面对如此现实，我们不禁要问，问题究竟出在哪里？

       下面笔者通过亲身办证经历，逐一实操分析。

       三、实际操作过程中的困难

     （一）首先，服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同（租赁合同需包含房屋所有者的身份证明、房产证明等必备附件）。笔者所在的养老机构定位为专为失能失智老人服务的社区型养老连锁机构，床位设置为21-78张不等。此类开在家门口的小型社区养老机构十分受欢迎，市场反响很好。目前在长沙有3家机构，分处三个区。无一例外，这三家机构的场地全部是租赁的社区服务中心场地，一家无任何房产证明，一家有规划许可证复印件，一家有房产证明（房屋设计用途为工厂厂房）。

       机构所在的社区、街道，获知《养老机构设立许可办法》的流程，都大力配合，分别由社区、街道出具关于房产所有权以及房屋不属于危房、不属于违章建筑等证明，民政部门经过斟酌同意受理。

     （二）解决了房屋所有权的合法性之后，我们开始逐项攻克。“公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证。”根据2014年8月27日发布的《建筑设计防火规范》，从2015年5月1日开始实施，“第5.4.4  托儿所、幼儿园的儿童用房，老年人活动场所和儿童游乐厅等儿童活动场所宜设置在独立的建筑内，且不应设置在地下或半地下；当采用一、二级耐火等级的建筑时，不应超过3层……”此条款为强制性条文，必须严格执行。

       笔者所在的养老机构有一家于2014年8月租赁，位置为社区服务中心的三楼四楼，按照《建筑设计防火规范》，其中一层超过了3层的标准。同时，该社区服务中心无任何房屋产权相关手续，即使解决了上述所说不能超过3层的问题，仍然无法进消防窗口。于是该场地目前一直未能办理《养老机构许可证》。期间长沙市市长胡衡华亲自带队调研，希望协调各部门解决此类事宜，我们也拭目以待，相信政府的重视必将推动此事的进展。

       同时，笔者所在的另一个养老机构有房产证，房产证上关于房屋设计用途一项为“工厂厂房”，据悉，该场地是多年前国企改制过程中由工厂提供给社区作为社区服务用房。社区服务中心搬离之后，将其改为居家养老服务中心，由于没有专业团队运营，无法提供全托、日托的服务，特引进笔者所在的养老机构。

       当笔者带着房产证复印件到窗口咨询如何办理消防相关手续时，获知根据《消防法》不能跨房屋使用性质申报消防。不说进窗了，想要了解如何进行消防改造才能满足养老标准都无从下手。考虑到情况的特殊性，笔者带着《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《长沙市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》以及由所属社区、区民政局出具的关于用地性质改变恳请相关单位予以支持的证明。消防部门领导在认真看了相关政策之后，表示尽管有此政策，根据《消防法》如未经消防部门许可进行装修即是违法，房屋设计用途改变了，需要到房产主管部门更改房屋使用性质或者提供由养老机构主管部门出具用房性质使用证明，在区规划局办理临时规划许可证。

       于是我们求助社区，社区通过街道与区规划局进行协调。通过协调后，获知临时建设规划许可证报建需要提供：申请报告、土地红线、现状地形图、规划依据图、总平面图效果图等材料。由于房屋土地是80年代末期办理的，目前我们仍在材料搜集过程中。

       至此，我们原本只是想在改造前期通过正规的手续进行消防备案，却被《消防法》彻底挡在了门外。  

     （三）与此同时，我们到住建部门了解如何办理“建设单位的竣工验收合格证明”。首先是备案，需要建筑施工图纸审图备案，然后由质安站提前介入。质安站表示我们的情况特殊，80年代后期的房子要备齐手续相当麻烦，建议我们给分管副区长申请质安站提前介入。根据最新的进展，经过审图和质安站的共同商榷，同意受理，可以进行现场指导。但是规划和消防是建设的前置条件，需要消防和规划局都提供证明之后，建设才能在各项标准达到的情况下颁发证明，否则，即使达标也无法提供证明。

     （四）卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见。此两项前期的准备条件在窗口的指导下都已经准备就绪，就等相关人员去现场勘查，由于没有动工，目前尚未可知这个过程还有什么其他的手续。不排除因为现场场地的受限，我们需要再次修改图纸重新规划。

       四、解决方案

     （一）笔者在办理许可的过程中，发现最大的拦路虎，是房屋产权问题。老城区，人口老龄化程度高，急需养老设施，但由于用地紧张，只能对存量建筑改造。现有的通过改建成立的养老机构，其最初的用地性质都不是用于养老，影响消防、建设相关证明的办理。租赁的场地尤其是社区服务用房，基本都没有产权证。这个问题同样存在于新建社区按照人均0.1平米配建的养老服务设施，届时如果开发商提供的架空层是否又能配套提供房产证呢？

       鉴于以上情况，笔者认为对于改建的养老项目不应设置“房产证”这一门槛，在改造时只要建筑安全、消防设施齐备，应不考虑产权性质允许设立。

     （二）城区租赁的房屋，原结构都无法满足养老需求，势必要进行适老化改造，对于这些已建或已改造的养老机构不符合许可条件的，应因地制宜，按“一院一策”办法，由消防、建设工程规划部门提出相应的可执行的整改方案，按照整改方案验收发证。

       原本是为了规范行业的《养老机构设立许可办法》为我们设置了一个最高的门槛。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（35号）文，第三项第二条“完善土地供应政策……可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地”形同虚设。在办理过程中笔者看到了各个部门都予以积极配合，都希望推动事情的进展，无奈各个部门现有的政策把自己束缚了，当新的政策出台时，并没有将执行细则进行修订。导致上百家机构（仅长沙）处于不能开也不能关的尴尬无身份状态。民政的一番好心，原本为解决问题而来，最后会不会成为无法被管理的烫手山芋呢？

       35号文明确指出“在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息……为社会力量举办养老机构提供便捷服务”，然而现实中我们却一次次在各种复杂的程序中奔波，一方面是我们支付着房租不能及时动工，另一方面是面对失能失智老人极为迫切的养老服务需求却无法尽快解决。

       笔者期待着各个部门加强协作，拿出更加具体的可执行细则，相信作为基层，如有具体细则的指导，能够更加简化手续，加快民营养老机构发展的脚步，切实解决更多失能失智老人的养老问题。