养老产业为何不兴旺？调查458家养老机构：不是没需求 而是没“市场”

       导读:

       养老产业从表面上看“饼”很大，但实际上却是举步维艰。本文通过分析本次北京养老机构普查中有养老登记许可、且有入住老人人数登记的458家正规养老机构，旨在通过北京市的情况来回答和解释养老产业为什么兴旺不起来。

       调查中发现：

       （一）只有1.3%的户籍老年人住在养老机构；

       （二）北京市有近20%的机构入住率不到20%，有50%的机构入住率不到50%。真正“一床难求”的只有49家养老机构，占全部有效养老机构的10%多一点；

       （三）北京市养老机构的护理人员年龄40-59岁占近四分之三，2016年平均拿到的月税后工资为2788元；

       （四）在北京居住在养老机构，每月至少要花费3000元，最多要花费1万多元，且61.6%的养老机构会收取押金；

       （五）北京市老年人月平均养老金收入为3456元，而这个收入水平很难支付的起入住养老院的费用；

       （六）通过计算发现，在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%；

       （七）北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%；

       （八）养老机构处于盈余状态的占4.0%，有62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资。

       作者认为：中国的养老不是没有需求 而是没有“市场”，市场是指那些可以支付得起的需求。满足老年人的基本需求是公共服务的责任，市场只有在公共服务的推动下才会兴旺。

       有人讲养老是“朝阳产业”，或是“支柱产业”，似乎这个产业的“饼”很大。理由是中国人口在迅速老龄化，老年人数量在快速增加；一些调查数据也反映出老年人对养老服务需求巨大；再加上国家出台了很多支持养老产业发展的政策，甚至提供财政补贴和优惠政策支持，从而吸引了一大批投资者进入这一领域。然而，进入这一产业以后人们会发现，养老产业盈利很困难，能够“吃饱”的企业也很少，人们似乎有进入“围城”的感觉。那么，到底是什么原因导致养老产业很难兴旺发展，是人们一直思考的问题，也是本文想回答的问题。

       一、政策背景

       在解决养老问题上，中央一直强调要“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”。在制度建设上形成的是政府面向社会机构，社会机构面向服务对象（老年人）的模式。前者通过政策倾斜和财政补贴支持与养老有关的社会组织和企业的发展，后者依赖市场机制实现社会组织和企业对老年人提供服务。很明显，在这一制度框架下老年人能否获得充分而满意的服务，是由市场来调节的。

       从“十二五”期间开始，政府加大力度以公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或运营公益性养老机构；鼓励、引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，以及采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。与此同时，养老机构的准入门槛也是一降再降。2013年民政部公布《养老机构设立许可办法》，到了2014年国务院召开常务会议决定，养老机构设立许可等90项工商登记前置审批事项改为后置审批，实行先照后证。这意味着民营养老机构可以“先上车后补票”；2018年10月国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》，提出取消养老机构设立许可，政府对养老机构的管理理念将从“严进”转变为“宽进”，目的是推动发展养老产业。

       除此之外，政府曾出台过一系列推进养老市场化的政策。2014年民政部、国土资源部和财政部出台的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》中强调“进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，支持社会力量举办养老机构”；2015年发改委、民政部和全国老龄办发布的《关于进一步做好养老服务与发展有关工作的通知》中强调“坚持依法行政、简政放权、最大限度支持养老服务市场主体创新发展，有效激发市场活力”；2015年民政部、发改委、教育部等发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“通过公开招标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，开展公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作”；2016年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》指出：“设立营利性养老机构的，按‘先照后证’的简化程序执行”；2017年国务院《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中强调“贯彻全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业‘放管服’改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放开准入条件，加强开办支持和服务指导”；2017年国家卫生计生委《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》也进一步强调“取消养老机构内设诊所的审批，实行备案制”。2019年2月国家发改委、民政部、卫健委共同制定并发布了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，通过政府引导进一步激发社会资本参与养老服务积极性；同年3月《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》继续强调“全面放开养老服务市场”，强化“社会参与的养老服务工作机制”。

       出台这些政策的目的是希望借助社会力量并通过市场机制，以及大幅度降低养老社会组织和企业的准入门槛，吸引社会各方面的力量参与解决中国的养老问题。在政府的引导和大力推动下，确实产生了成效，近年来大量的社会投资转向养老，新出现的养老社会组织和企业如雨后春笋，呈指数增长。以北京市2016年底养老机构普查得到的养老机构成立的时间看，2008-2010年成立57家，2011-2013年成立59家，而2014-2016年成立了106家。

       然而，从另一方面人们又发现，尽管国家越来越重视养老问题，但是为老年人提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境，比如资金不足、养老机构入住率偏低、服务质量不高、管理和服务不规范等问题。从服务对象角度看，老年人也并没有因为这些政策的出台而从中体会到更多的获得感，他们的需求也没有得到更好和更充分的满足。

       这背后的原因到底是什么？是社会组织和企业不会经营吗？是市场作用没有充分发挥吗？是老年人的需求不够旺盛吗？本文将利用北京市养老服务供给侧和需求侧数据来回答“为什么养老产业兴旺不起来”，其背后的原因到底是什么。

       二、数据来源

       普查最终调查了全北京市16个区、330个街道乡镇、6789个社区的4104处养老设施；所有具备养老机构许可的460家养老机构；270家养老社会组织和企业；465家与老年人有关的医院；325家社区卫生服务中心；1540家社区卫生服务站；202家康复科和康复机构；以及40家有意向开展养老服务的设施。关于普查中各类对象的界定、普查涵盖机构的完整性、普查收集数据的方式和普查数据质量等问题请参见由华龄出版社出版的“北京市养老状况分析系列丛书（2018）”。

       需求侧数据主要来自于2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本。北京市共计调查到3668份60岁及以上老年人的有效样本，该样本通过事后加权对北京市老年人有代表性。

       三、数据分析

       （一）有多少人去机构养老？

       本次北京市养老机构普查共计调查到460家有养老登记许可的正规养老机构，有入住老人人数登记的共计458家（有两家该数据缺失）。这458家养老机构共计入住老年人41083人。实际上，这些老年人并不都是北京户籍，其中有外地户籍老年人4128人，占到入住养老机构全部人数的10%。当然，也有一部分北京市的老人会住在像河北、天津等周边地区的养老机构，只是没有这部分数据。

       如果假设北京市老年人去外地养老机构与外地老年人入住北京市养老机构人数相同，我们可以把入住北京市养老机构的41083人全部看作北京市户籍老年人入住养老机构的人数。

       北京市统计局公布的2016年底北京市60岁及以上户籍老年人为3091228人。如果把入住养老机构的4.1万人都看作是北京市的老年人（假定外地来北京和北京到外地养老人数相抵消），则意味着只有1.3%的户籍老年人住在养老机构。这个数据与北京市提出的“9064”养老模式中“4%的老人在养老机构养老”具有相当大的距离。这个数据从另一个方面说明有98.7%的户籍老年人是不进养老机构的，而是在家里养老。

       是老年人不愿意去机构养老吗？应该不是。因为北京市老年人中日常生活需要护理的比例为17.1%，如果按当时北京市309万老年人计算，应该有52.8万名老年人需要护理，而入住养老机构无疑是得到护理的最方便的形式，也是需要护理老年人最好的选择。而实际上入住养老机构的老年人一共才有4.1万人，而这4.1万人当中，完全自理老人为1.28万，占31.9%；半自理老人1.32万，占32.8%；完全不能自理老年人1.41万，占35.2%。也就是说，住在北京市养老机构中半自理和完全不能自理，或需要别人照护的老年人只有2.73万人。与实际需要照护需求的52.8万人相比，差距十分巨大。是养老机构床位紧张而住不进去吗？应该也不是。下面的分析会证明这一点。

       （二）是否存在“一床难求”？

       普查得到的全市460家养老助残机构设计床位总数为96540张，在民政局备案床位总数为90435张，目前正在使用的床位总数47964张；实际使用床位占设计床位的比例为49.7%，实际使用床位占备案床位数的比例为53.0%。如果把备案床位数比例作为床位使用率，可以发现北京市养老机构实际床位利用率刚刚超过50%。

       如果按照不同床位使用率进行分组来看机构个数和所占百分比（见表1），可以看出北京市有近20%的机构入住率不到20%，有50%的机构入住率不到50%。真正“一床难求”的只有49家养老机构（这里不列出名单），占全部有效养老机构的10%多一点。

       表1：养老机构床位使用率分布

       对这些入住率达到100的养老机构做进一步分析可以发现，它们大部分集中在城市中心区。通过入住率100%机构个数占该地区全部机构数的比例，可以发现比例最高的是石景山区，占三分之一（=3/9）；其次是东城区，占28.6%（=4/14）；排第三位的是西城区，占19.4%（=7/36）；第四位是门头沟区，占18.2%（=2/11）。如果按法人登记类型来看，民办非企业中入住率为100%的比例最高，达到12.0%（=29/242）；企业比例最低，只占5.6%（=1/18）；如果按运营模式看，比例最高的是农村集体，占到三分之一（=3/9）；其次是公办民营，占15.5%（=15/97）；而公办公营的只占4.3%（=5/115）；民办公助的比例为0（=0/12）。

       这些“一床难求”的养老机构一般来说属于离城市中心比较近、环境条件好、收费相对较低、经营管理较好、服务质量较高的机构。当然也有部分机构由于得到政府比较充分的财政支持，导致经营成本降低，收费标准也比较低，入住率很高。然而，这种靠政府支持来维持高入住率的情况，只是个例，不具有普遍性，因为毕竟绝大多数养老机构并不具备这些有利条件。产业是在自由市场竞争条件下生存和发展的，短期发展依靠政府的支持是可能的，但从长远看，不可能永远具备这样的条件。

       （三）养老机构的运营成本高吗？

       一个养老机构通常是通过先估计运营成本，再将其总成本除以床位数，得到每个床位最低应收费用。若再加上每个床位盈利费用，就可以计算出每一年的收益和回收投资所需要的年限。尽管房租、人员工资（包括五险一金）、水电气、硬件设备和税收都属于成本，通常成本最高的是人员工资，而在人员工资中护理人员工资所占比例应该是最高的。当然在大城市，房租成本也会占比较大的份额。

       实际上，护理人员的工资收入，影响到护理人员的素质和养老机构的整体水平，她们决定着养老机构的定位、定价、入住率，甚至是生存与发展。而她们的收入又受到外地人或本地人生活在北京所需要维持基本生活标准的影响。收入低于这个标准，她们就无法生活，而不得不放弃这一职业或离开北京。相反，若提高她们的工资收入，会大幅度增加机构的运营成本，从而需要制定更高的入住收费标准。收费标准提高，会导致入住率下降，随之而来的是收益降低，从而需要再考虑降低成本，减少工资，出现恶性循环。养老产业实际上是在这样一个临界条件下“挣扎”。关系平衡做得好的，会有一定的收益；做得不好的，则会亏损甚至倒闭。

       从普查得出的数据看，北京市养老机构的护理人员以年龄40-49岁组为最多，占44.2%，其次是50-59岁这个年龄段，占30.2%，二者合计占近四分之三。而40岁以下的护理员占22.0%，60岁及以上的护理员占3.6%，二者合计则占四分之一多一点。实际上北京市养老机构的护理人员很多都来自外省市，这其中来自北京市的只占32.5%，来自外地的占了67.5%。

       这些养老机构的护理人员，2016年平均拿到的月税后工资为2788元（见表2）。其中工资最高的是企业，平均为3063元，民办非企业为2973元，事业单位的工资最低，只有2509元。

       那么相对于北京市职工的平均工资，养老机构护理人员的工资处在什么水平呢？根据北京市统计局公布的结果，2016年度全市职工月平均工资为7709元。尽管这里统计的是税前工资，但刨除个人工资所得税以后，仍远远高于养老机构护理人员的月平均工资。

       表2：养老机构护理员平均月税后工资（元）

       很明显，养老机构护理人员属于低收入群体。收入低意味着护理人员的素质低、护理专业水平差，同时也意味着这一队伍的不稳定或流动性大，因为一旦工作压力或强度过大，或找到收入更高的工作，人们就会退出这一职业，转去从事别的工作。那么要想稳定这一队伍，必须要提高她们的工资，至少要达到全市平均工资水平。然而，工资的提升又受制于养老机构的收益状况，最终取决于养老机构收费情况。

       （四）养老机构收费标准合理吗？

       养老机构收费直接影响养老机构的生存和发展，也决定着老年人是否有足够的经济能力进入养老机构并接受相应的服务。普查专门针对养老机构的床位费、餐费和护理费进行了调查。由于各个养老机构对能够完全自理老年人、半自理老年人和完全不能自理老年人实行差额收费，因此调查时也对老年人生活自理状况进行了划分。总的情况是，完全不能自理的老年人在床位费和护理费方面明显要比能够自理或半自理的老年人要高一些；企业收费要比民办非企业收费高一些，而民办非企业又比事业单位收费要高一些。

       表3：养老机构平均收费定价（元/月）：床位费、餐费和护理费

       排除一些特殊和极端情况外，表3给出了北京市养老机构平均收费定价（元/月），它涵盖了床位费、餐费和护理费的总和。如果不考虑法人单位类型，只考虑生活自理能力，那么花费最低的应该是生活完全能够自理老年人，三个费用加到一起为2931元/月；花费最高的应该是生活完全不能自理老年人，三者费用之和为4465元/月。如果再考虑法人类型，那么生活能够自理且在事业法人机构的花费应该是最低的，三者合计为2528元/月；而生活完全不能自理且在企业法人机构的老年人花费是最高的，三者之和为9884元/月。如果再考虑到其他杂费，如取暖费、水电费、洗涤费或其他杂费，估计还要再加500元。这样，在北京居住在养老机构，每月至少要花费3000元，最多要花费1万多元。这反映了北京市目前养老机构的整体收费标准和收费水平。

       实际上，除了上面提到的正常收费外，一些养老机构还需要入住老年人交一定数量的押金。在回答这一问题的458家机构中，有282家收取押金（或风险保障金），占机构总数的61.6%。在这些收取押金的机构中，收取5000元押金的机构最多，有45家，收取1万元的有41家，收取2万元的有37家，3-5万元的31家，5万元以上的26家，最高一家收50万。

       这样的一个收费标准到底是低了还是高了呢？这取决于老年人的收入有多高，特别是那些有进养老机构愿望，或有进养老机构客观需求的老年人是否能够支付得起，即有多大程度的有效需求。

       （五）老年人能否支付得起？

       利用2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本，可以计算出北京市老年人月养老金（也叫离退休金）收入和总收入（除了养老金外还包括仍然继续工作收入、干农活收入、抚恤金、企业年金、商业保险、高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、最低生活保证金、五保三无救助金、房租收入、利息收入、土地出租承包收入、原单位补贴福利和分红、子女和亲属给的钱。这里未包括存款和房产）。将全部样本进行汇总后，得到北京市老年人月养老金和月总收入的平均值和中位数值。

       从表4给出的结果看，北京市老年人月平均养老金收入为3456元。因为养老金分布的不均匀，用平均数进行测量会有一定的偏差，而用中位数则更为合适。北京市老年人月收入中位数为3300元。由于养老金最小值为0，最大值为8万元，从而导致平均收入会受到极端值的影响，失去一般意义，所以使用截去两端5%的值后再计算平均数会更有意义。由此得到5%截尾平均养老金为3207元。用同样的办法我们也可以计算老年人月总收入。得到的结果是总收入的月平均值为4395元，中位数值为3833元，5%截尾平均值为4021元。

       表4：老年人月养老金和月总收入（元）

       要想进一步了解北京市老年人是否有足够的支付能力来进养老机构，还必须看老年人总收入的分布情况。我们将老年人月总收入进行分组，得到在各个收入分组中老年人的人数和比例（见表5）。可以看出：北京市老年人中约有20%的人总收入在2000元以下，约有70%的人总收入在5000元以下；总收入在8000元以上的只占约10%。

       表5：老年人按月总收入分组的人数和比例分布

       如果将北京市老年人收入状况与养老机构收费状况进行比较，可以大体看出有多少老年人能够支付得起进入养老机构的基本费用。如果假定老年人拿出总收入的一半来支付养老机构的费用，那么月收入5000元则属于最低门槛了，因为她们只能选择月收费在2500元的养老机构，也就是只能选择事业单位养老机构，而且她们还必须能够“完全自理”。按照这个标准，北京市占70%月总收入在5000元以下的老人完全不具备进入养老机构的可能，不管她们生活是否能够自理还是不能自理，只能是在家养老或在家接受照护。如果月收入是8000元钱，可以进入绝大多数事业单位和民办非企业养老机构；然而，不管你生活是能够自理、还是半自理或完全不能自理，都不足以进入企业兴办的养老机构。老年人收入的多少决定了你是否能够跨进养老机构这个门槛。

       （六）谁会选择进养老机构？

       从前面的分析中可以看出，不管老年人生活是否能够自理、也不管老年人有多么迫切的愿望想到养老机构进行养老，没有一定的收入作保障是完全没有可能的。我们假定那些月总收入在8000元以上，且有进养老机构需求和愿望的老年人是养老机构的潜在入住对象。而那些收入在8000元以上，且日常生活不能完全自理且需要他人来照顾的老年人属于迫切需要（也被称为“刚需”）入住对象。

       将总收入分组按照日常生活是否需要别人照料护理进行汇总，得到表6的结果。从中可以看出，北京市有17.1%老年人的日常生活需要别人照护；在收入为8000元以上这个老年群体中需要别人护理的比例占15.6%；这些需要照料护理且还支付得起养老机构费用的老年人占全部老年人的比例仅为1.58%（=53/3348）。而如果她们想去企业机构进行养老，其月平均收费为9884元，其8000元的月收入仍然支付不起。根据以上分析可以得出结论：在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%。

       表6：按总收入分的日常生活是否需要照护的老年人数量和比例

       这样一个潜在规模不足以推动北京市养老市场的兴旺发达。那么，要想大幅度提高养老机构的入住率，目前只有几个可能的选项。一是降低进入养老机构的门槛，即降低收费标准，使那些收入低于8000元的老年人也能够有可能进入养老机构。然而，这对现有北京市养老机构来说可能性很小，因为机构人员工资已经不可能再低了，而且房租价格一再上涨，各类成本不仅居高不下，而且还在继续攀升；二是吸引更多收入相对比较高且生活能够自理老年人进入养老机构，收入在每月8000元以上且生活能够自理的老年人占全部北京市老年人的比例为8.5%（=286/3348），哪怕只有1.3%比例的老年人入住养老机构，就将填满全部的空置床位，使北京市养老机构入住率达到100%；三是养老机构提高自己的管理水平，在保持运营成本不变的情况下通过自己的努力进一步改善养老机构软环境、提升服务质量，增加机构吸引力，从而在机构竞争中占据优势。

       目前住在北京市养老机构的老人中自理、半自理和完全不能自理的各占三分之一，而且有近一半的空置床位。未来的目标是如何将这些空置床位填满，抑或减少床位数。但是不管怎么说，北京市老年人有效需求规模是固定且稳定的，在短期内是很难改变的。

       如果入住养老机构的潜在对象不足，且又有如此大规模的空床率，那么目前的养老机构是如何生存下去的呢？尽管调查数据看不出以往消失了多少养老机构，但还是可以在一定程度上反映出政府的支持，成为养老机构能够继续生存下去的一个可靠保障。

       （七）政府提供了多大力度的支持？

       目前的养老机构面临两个方面的天花板。一方面，北京市最低生存标准或护理人员的最低工资收入是刚性的，是下天花板，是一个不可突破的下限，它决定了机构的运营成本；另一方面，养老机构收费定价不仅要考虑运营成本或保证护理人员的最低收入，也受北京市老年人收入状况的影响，这是一个上天花板，是一个不可突破的上限，它决定了机构的运营收益。在市场作用的条件下，成本和收益的平衡点是可以计算出来的，并可以进行操作化处理。然而，由于上限和下限都是刚性的，从而并未给机构留出多少可以操控的空间。由于经营者可操控的空间很小，从而会导致一些机构的运营成本可能会大于收益，而处于亏本经营状态，甚至出现倒闭。这种状态下，养老机构的生存会在很大程度上依靠政府的财政补贴和相关方面的支持。

       普查结果显示，北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%（见表7）。其中事业单位获得补贴的比例为78.4%，民办非企业为88.0%，企业为52.9%。这里面民办非企业拿到政府补贴的机构最多，其次是事业单位，拿到政府补贴比例最少的是企业（或营利性）养老机构。

       表7：不同法人登记类型获得过政府财政补贴的养老机构数量和比例

       政府的财政补贴会涉及具体的补贴内容（见表8）。在所有的养老机构中拿到政府提供运营补贴的占67.0%，建设补贴占20.0%，人员补贴占10.8%，房租补贴只占1.6%，其他补贴占6.3%。

       表8：获得不同补贴内容的机构数和比例

       所有获得过补贴的养老机构，其获得的补贴额度也有很大差异。普查调查了从2013年以来到2016年9月22日（不到三年的时间）所获得过政府补贴养老机构所得到的各类补贴额度，经过数据汇总和整理得到了不同法人类型机构获得的各类补贴的均值、中位数，以及补贴的最小和最大额度（见表9）。在运营补贴中事业单位平均获得了189万元的补贴，获得的补贴最多；而民办非企业获得了177万元的补贴；企业平均获得了68万元的补贴，补贴额度最少。

       表9：不同法人类型机构获得的各类运营补贴额度的描述统计（万元）

       这里一个比较有趣现象是，事业单位和民办非企业的补贴均值远远大于补贴中位数，而且事业单位补贴与民办非企业的补贴比，其均值大、中位数小，且标准差很大。很明显这是一个典型的极端正偏分布（见图1），这个图的特点是右侧尾部较长且平均数大于中位数，右侧尾部越长平均数与中位数的差异越大。这说明，事业单位和民办非企业，绝大多数获得的补贴并不多，事业单位有一半单位拿到的补贴小于45万元，民办非企业有一半小于60万元；而有个别一些单位拿到了额度极大的补贴，比如事业单位拿到的最高补贴是6千万，民办非企业拿到的最高补贴是9.6千万。相比而言，企业获得补贴的平均数和中位数则相等，且标准差也比较小，这说明企业获得的运营补贴分布则比较均匀，极端情况很少。

       图1：单峰正偏分布图如果看建设补贴，民办非企业所获得的补贴远远高于事业单位，甚至企业所获得的补贴也远远高于事业单位。这里仍然是民办非企业和事业单位补贴的平均值大大高于中位值，仍然表现明显的右偏；而企业获得补贴的分布仍然是比较均匀的。

       政府提供的人员补贴，明显更倾向于事业单位，而且平均值和中位数差异很大，标准差极大；尽管事业单位人员补贴的平均值大大高于民办非企业，但是二者的中位值则相差无几，说明人员的小额补贴中事业单位和民办非企业基本上是一样的，差异主要体现在大额补贴上。在调查中还可以看出，企业没有获得过任何的人员补贴。

       尽管北京市房租很高，而且一直出现快速上涨的趋势，但养老机构能够获得政府提供房租补贴的单位则很少，只有3个机构。除此之外，还有一些其他补贴，获得过补贴的只有20个养老机构，在这里企业获得的补贴是最多的。

       除了财政的直接支持外，政府还为养老机构提供了很多政策性优惠，比如减免营业税，减免所得税，减免水电气热费和房产税等。在北京市，获得减免营业税的机构比例最高，占到61.9%，获得水电气热费优惠的机构占到43.2%，获得企业所得税减免的占36.7%，获得减免房产税的占到15.4%。这些优惠政策为养老机构降低成本也做出了一定的贡献。

       表10：享受各类优惠政策的机构数和比例

       （八）养老机构的盈亏状况如何？

       实际上在获得了政府提供的财政补贴和政策优惠后，尽管在一定程度上降低了某些养老机构的运营成本，但养老机构的压力并未因此而减轻，其发展仍然是步履艰辛，其根本原因是上、下天花板的刚性约束并未解除。

       普查询问了机构投资回收周期的问题，其中回答只需要1-3年就可以回收投资的机构所占比例只有4.6%，有19.5%的机构回答需要4-6年可以回收投资，有13.5%的机构需要7-10年才能够回收投资，而有62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资。这说明绝大多数养老机构的收益并不高，需要回收投资的周期相对都比较长。

       接着又继续询问了养老机构目前的盈亏状况（见表11）。整体情况是，养老机构处于盈余状态的占4.0%，基本持平的占32.8%，稍有亏损的占32.6%，严重亏损的占30.7%。可以看出养老机构的生存状况并不乐观，靠养老机构来赚钱几乎是不可能的。

       如果按法人登记类型来看，严重亏损比例最高的是民办非企业，为36.2%，其次是企业，占29.4%。如果单看亏损，企业亏损的比例最高，达到82.3%；事业单位亏损比例最低，为57.4%，这可能是由于事业单位获得政府的补贴和享受的优惠政策更多。如果单看盈余，尽管事业单位和民办非企业养老机构盈余的比例都很低，但民办非企业还是比事业单位略好一些，这可能是因为民办非企业的经营更灵活、发展的积极性会更高一些。表表

       表11：按法人登记类型和机构盈余状态分的机构数和比例

       实际上，尽管数据反映出的结果已经体现出了养老机构的高亏损率和低盈利率，但是这种状况已经是在政府提供了大量的补贴和优惠政策以后的结果。换句话说，如果没有政府的补贴和优惠政策，会有更多的养老机构亏损和倒闭。由于普查属于一次性调查，只能反映调查当时的现状，并不能对机构生存发展的动态过程进行跟踪，从而只能知道还“活着”的机构状态，而不知道已经“死掉”机构的情况。但是我们可以比较明确地讲，一定存在一些普查前几年已经倒闭的养老机构，而且可能正是因为很多以往的亏损机构已经倒闭，导致目前的亏损比例相对降低了。或者说，严重亏损机构的倒闭已经使现有的“数据”更好看一些，尽管现在已经不是很好看了。我们由此可以判断，政府对养老机构的支持并没有使养老产业更加兴旺，只是使原本应该倒闭的机构或企业仍然可以继续生存和维持，因为它们的绝大多数并没有太多的盈利。

       四、归纳和总结

       实际上，中国的养老不是没有需求，而是没有市场。需求是什么？是那些日常生活需要照料、身体需要护理，或是生活部分和完全不能自理的老年人。这部分人占北京市老年人口的17.1%，如果按照2016年底北京市有60岁及以上户籍老年人309万人来计算的话，北京市需要照护的老人为52万人，而当时北京市养老机构的床位总数才只有9万张，此时的供给是远远满足不了需求的。市场是什么？市场是指那些可以支付得起的需求，此时（有效）需求就会立即变小了。

       中国目前解决养老问题的思路采取的是政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则。其背后的涵义是：社会组织和企业在前台“唱戏”，观众按照“市场原则”来选择是否愿意“看戏”，不管观众喜不喜欢，政府的作用是努力支持把这台戏继续唱下去。在这个逻辑链条中，社会组织和企业是政府支持的核心，而不是观众。然而，解决养老问题的最终目的是要满足“观众”（老年人）的最终需求。政府需要把支持和扶持的重点从机构转向老年人，特别是那些生活不能自理且又没有钱的老年人。这些人不是市场服务的对象，而应该是基本公共服务的对象。

       在解决养老问题上，政府应该从后台走到前台。政府的作用体现在构建针对所有老年人的养老服务体系；制定系统的养老政策、制度和标准（而不是碎片化的）；针对普惠和特惠人群，制定不同的项目，通过财政支持和购买服务，由社会组织和企业通过竞争来获得项目，提供专业化服务，满足老年人多样化的养老需求；通过引入第三方机构来监督和评估项目执行情况，保证老年人能够获得满意和高质量的服务。

       当政府把养老作为基本公共服务并覆盖所有老年人，特别是低收入老年人的时候，大量的需求将被释放出来，社会组织和企业将有大量的服务性工作要做。只有在这种情况下，养老产业才能从现在的困境中走出来，才会真正的兴旺发达起来。

       参考文献：

       [1] 乔晓春，《北京市养老相关资源整体状况分析》，华龄出版社，2018年11月。
       [2] 乔晓春、武继磊、谢婷，《北京市居家养老资源普查数据集》，华龄出版社，2018年11月。
       [3] 成绯绯、孟斌、谢婷，《北京市养老机构现状分析》，华龄出版社，2018年11月。
       [4] 国务院办公厅，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），2019年3月29日。
       [5] 国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委，《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，2019年2月20日。

       作者为北京大学人口研究所教授乔晓春，原标题为《养老产业为何兴旺不起来？》首发于《社会政策研究》（2019第2期）

       导读:

       养老产业从表面上看“饼”很大，但实际上却是举步维艰。本文通过分析本次北京养老机构普查中有养老登记许可、且有入住老人人数登记的458家正规养老机构，旨在通过北京市的情况来回答和解释养老产业为什么兴旺不起来。

       调查中发现：

       （一）只有1.3%的户籍老年人住在养老机构；

       （二）北京市有近20%的机构入住率不到20%，有50%的机构入住率不到50%。真正“一床难求”的只有49家养老机构，占全部有效养老机构的10%多一点；

       （三）北京市养老机构的护理人员年龄40-59岁占近四分之三，2016年平均拿到的月税后工资为2788元；

       （四）在北京居住在养老机构，每月至少要花费3000元，最多要花费1万多元，且61.6%的养老机构会收取押金；

       （五）北京市老年人月平均养老金收入为3456元，而这个收入水平很难支付的起入住养老院的费用；

       （六）通过计算发现，在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%；

       （七）北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%；

       （八）养老机构处于盈余状态的占4.0%，有62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资。

       作者认为：中国的养老不是没有需求 而是没有“市场”，市场是指那些可以支付得起的需求。满足老年人的基本需求是公共服务的责任，市场只有在公共服务的推动下才会兴旺。

       有人讲养老是“朝阳产业”，或是“支柱产业”，似乎这个产业的“饼”很大。理由是中国人口在迅速老龄化，老年人数量在快速增加；一些调查数据也反映出老年人对养老服务需求巨大；再加上国家出台了很多支持养老产业发展的政策，甚至提供财政补贴和优惠政策支持，从而吸引了一大批投资者进入这一领域。然而，进入这一产业以后人们会发现，养老产业盈利很困难，能够“吃饱”的企业也很少，人们似乎有进入“围城”的感觉。那么，到底是什么原因导致养老产业很难兴旺发展，是人们一直思考的问题，也是本文想回答的问题。

       一、政策背景

       在解决养老问题上，中央一直强调要“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”。在制度建设上形成的是政府面向社会机构，社会机构面向服务对象（老年人）的模式。前者通过政策倾斜和财政补贴支持与养老有关的社会组织和企业的发展，后者依赖市场机制实现社会组织和企业对老年人提供服务。很明显，在这一制度框架下老年人能否获得充分而满意的服务，是由市场来调节的。

       从“十二五”期间开始，政府加大力度以公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或运营公益性养老机构；鼓励、引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，以及采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。与此同时，养老机构的准入门槛也是一降再降。2013年民政部公布《养老机构设立许可办法》，到了2014年国务院召开常务会议决定，养老机构设立许可等90项工商登记前置审批事项改为后置审批，实行先照后证。这意味着民营养老机构可以“先上车后补票”；2018年10月国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》，提出取消养老机构设立许可，政府对养老机构的管理理念将从“严进”转变为“宽进”，目的是推动发展养老产业。

       除此之外，政府曾出台过一系列推进养老市场化的政策。2014年民政部、国土资源部和财政部出台的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》中强调“进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，支持社会力量举办养老机构”；2015年发改委、民政部和全国老龄办发布的《关于进一步做好养老服务与发展有关工作的通知》中强调“坚持依法行政、简政放权、最大限度支持养老服务市场主体创新发展，有效激发市场活力”；2015年民政部、发改委、教育部等发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“通过公开招标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，开展公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作”；2016年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》指出：“设立营利性养老机构的，按‘先照后证’的简化程序执行”；2017年国务院《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中强调“贯彻全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业‘放管服’改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放开准入条件，加强开办支持和服务指导”；2017年国家卫生计生委《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》也进一步强调“取消养老机构内设诊所的审批，实行备案制”。2019年2月国家发改委、民政部、卫健委共同制定并发布了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，通过政府引导进一步激发社会资本参与养老服务积极性；同年3月《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》继续强调“全面放开养老服务市场”，强化“社会参与的养老服务工作机制”。

       出台这些政策的目的是希望借助社会力量并通过市场机制，以及大幅度降低养老社会组织和企业的准入门槛，吸引社会各方面的力量参与解决中国的养老问题。在政府的引导和大力推动下，确实产生了成效，近年来大量的社会投资转向养老，新出现的养老社会组织和企业如雨后春笋，呈指数增长。以北京市2016年底养老机构普查得到的养老机构成立的时间看，2008-2010年成立57家，2011-2013年成立59家，而2014-2016年成立了106家。

       然而，从另一方面人们又发现，尽管国家越来越重视养老问题，但是为老年人提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境，比如资金不足、养老机构入住率偏低、服务质量不高、管理和服务不规范等问题。从服务对象角度看，老年人也并没有因为这些政策的出台而从中体会到更多的获得感，他们的需求也没有得到更好和更充分的满足。

       这背后的原因到底是什么？是社会组织和企业不会经营吗？是市场作用没有充分发挥吗？是老年人的需求不够旺盛吗？本文将利用北京市养老服务供给侧和需求侧数据来回答“为什么养老产业兴旺不起来”，其背后的原因到底是什么。

       二、数据来源

       普查最终调查了全北京市16个区、330个街道乡镇、6789个社区的4104处养老设施；所有具备养老机构许可的460家养老机构；270家养老社会组织和企业；465家与老年人有关的医院；325家社区卫生服务中心；1540家社区卫生服务站；202家康复科和康复机构；以及40家有意向开展养老服务的设施。关于普查中各类对象的界定、普查涵盖机构的完整性、普查收集数据的方式和普查数据质量等问题请参见由华龄出版社出版的“北京市养老状况分析系列丛书（2018）”。

       需求侧数据主要来自于2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本。北京市共计调查到3668份60岁及以上老年人的有效样本，该样本通过事后加权对北京市老年人有代表性。

       三、数据分析

       （一）有多少人去机构养老？

       本次北京市养老机构普查共计调查到460家有养老登记许可的正规养老机构，有入住老人人数登记的共计458家（有两家该数据缺失）。这458家养老机构共计入住老年人41083人。实际上，这些老年人并不都是北京户籍，其中有外地户籍老年人4128人，占到入住养老机构全部人数的10%。当然，也有一部分北京市的老人会住在像河北、天津等周边地区的养老机构，只是没有这部分数据。

       如果假设北京市老年人去外地养老机构与外地老年人入住北京市养老机构人数相同，我们可以把入住北京市养老机构的41083人全部看作北京市户籍老年人入住养老机构的人数。

       北京市统计局公布的2016年底北京市60岁及以上户籍老年人为3091228人。如果把入住养老机构的4.1万人都看作是北京市的老年人（假定外地来北京和北京到外地养老人数相抵消），则意味着只有1.3%的户籍老年人住在养老机构。这个数据与北京市提出的“9064”养老模式中“4%的老人在养老机构养老”具有相当大的距离。这个数据从另一个方面说明有98.7%的户籍老年人是不进养老机构的，而是在家里养老。

       是老年人不愿意去机构养老吗？应该不是。因为北京市老年人中日常生活需要护理的比例为17.1%，如果按当时北京市309万老年人计算，应该有52.8万名老年人需要护理，而入住养老机构无疑是得到护理的最方便的形式，也是需要护理老年人最好的选择。而实际上入住养老机构的老年人一共才有4.1万人，而这4.1万人当中，完全自理老人为1.28万，占31.9%；半自理老人1.32万，占32.8%；完全不能自理老年人1.41万，占35.2%。也就是说，住在北京市养老机构中半自理和完全不能自理，或需要别人照护的老年人只有2.73万人。与实际需要照护需求的52.8万人相比，差距十分巨大。是养老机构床位紧张而住不进去吗？应该也不是。下面的分析会证明这一点。

       （二）是否存在“一床难求”？

       普查得到的全市460家养老助残机构设计床位总数为96540张，在民政局备案床位总数为90435张，目前正在使用的床位总数47964张；实际使用床位占设计床位的比例为49.7%，实际使用床位占备案床位数的比例为53.0%。如果把备案床位数比例作为床位使用率，可以发现北京市养老机构实际床位利用率刚刚超过50%。

       如果按照不同床位使用率进行分组来看机构个数和所占百分比（见表1），可以看出北京市有近20%的机构入住率不到20%，有50%的机构入住率不到50%。真正“一床难求”的只有49家养老机构（这里不列出名单），占全部有效养老机构的10%多一点。

       表1：养老机构床位使用率分布

       对这些入住率达到100的养老机构做进一步分析可以发现，它们大部分集中在城市中心区。通过入住率100%机构个数占该地区全部机构数的比例，可以发现比例最高的是石景山区，占三分之一（=3/9）；其次是东城区，占28.6%（=4/14）；排第三位的是西城区，占19.4%（=7/36）；第四位是门头沟区，占18.2%（=2/11）。如果按法人登记类型来看，民办非企业中入住率为100%的比例最高，达到12.0%（=29/242）；企业比例最低，只占5.6%（=1/18）；如果按运营模式看，比例最高的是农村集体，占到三分之一（=3/9）；其次是公办民营，占15.5%（=15/97）；而公办公营的只占4.3%（=5/115）；民办公助的比例为0（=0/12）。

       这些“一床难求”的养老机构一般来说属于离城市中心比较近、环境条件好、收费相对较低、经营管理较好、服务质量较高的机构。当然也有部分机构由于得到政府比较充分的财政支持，导致经营成本降低，收费标准也比较低，入住率很高。然而，这种靠政府支持来维持高入住率的情况，只是个例，不具有普遍性，因为毕竟绝大多数养老机构并不具备这些有利条件。产业是在自由市场竞争条件下生存和发展的，短期发展依靠政府的支持是可能的，但从长远看，不可能永远具备这样的条件。

       （三）养老机构的运营成本高吗？

       一个养老机构通常是通过先估计运营成本，再将其总成本除以床位数，得到每个床位最低应收费用。若再加上每个床位盈利费用，就可以计算出每一年的收益和回收投资所需要的年限。尽管房租、人员工资（包括五险一金）、水电气、硬件设备和税收都属于成本，通常成本最高的是人员工资，而在人员工资中护理人员工资所占比例应该是最高的。当然在大城市，房租成本也会占比较大的份额。

       实际上，护理人员的工资收入，影响到护理人员的素质和养老机构的整体水平，她们决定着养老机构的定位、定价、入住率，甚至是生存与发展。而她们的收入又受到外地人或本地人生活在北京所需要维持基本生活标准的影响。收入低于这个标准，她们就无法生活，而不得不放弃这一职业或离开北京。相反，若提高她们的工资收入，会大幅度增加机构的运营成本，从而需要制定更高的入住收费标准。收费标准提高，会导致入住率下降，随之而来的是收益降低，从而需要再考虑降低成本，减少工资，出现恶性循环。养老产业实际上是在这样一个临界条件下“挣扎”。关系平衡做得好的，会有一定的收益；做得不好的，则会亏损甚至倒闭。

       从普查得出的数据看，北京市养老机构的护理人员以年龄40-49岁组为最多，占44.2%，其次是50-59岁这个年龄段，占30.2%，二者合计占近四分之三。而40岁以下的护理员占22.0%，60岁及以上的护理员占3.6%，二者合计则占四分之一多一点。实际上北京市养老机构的护理人员很多都来自外省市，这其中来自北京市的只占32.5%，来自外地的占了67.5%。

       这些养老机构的护理人员，2016年平均拿到的月税后工资为2788元（见表2）。其中工资最高的是企业，平均为3063元，民办非企业为2973元，事业单位的工资最低，只有2509元。

       那么相对于北京市职工的平均工资，养老机构护理人员的工资处在什么水平呢？根据北京市统计局公布的结果，2016年度全市职工月平均工资为7709元。尽管这里统计的是税前工资，但刨除个人工资所得税以后，仍远远高于养老机构护理人员的月平均工资。

       表2：养老机构护理员平均月税后工资（元）

       很明显，养老机构护理人员属于低收入群体。收入低意味着护理人员的素质低、护理专业水平差，同时也意味着这一队伍的不稳定或流动性大，因为一旦工作压力或强度过大，或找到收入更高的工作，人们就会退出这一职业，转去从事别的工作。那么要想稳定这一队伍，必须要提高她们的工资，至少要达到全市平均工资水平。然而，工资的提升又受制于养老机构的收益状况，最终取决于养老机构收费情况。

       （四）养老机构收费标准合理吗？

       养老机构收费直接影响养老机构的生存和发展，也决定着老年人是否有足够的经济能力进入养老机构并接受相应的服务。普查专门针对养老机构的床位费、餐费和护理费进行了调查。由于各个养老机构对能够完全自理老年人、半自理老年人和完全不能自理老年人实行差额收费，因此调查时也对老年人生活自理状况进行了划分。总的情况是，完全不能自理的老年人在床位费和护理费方面明显要比能够自理或半自理的老年人要高一些；企业收费要比民办非企业收费高一些，而民办非企业又比事业单位收费要高一些。

       表3：养老机构平均收费定价（元/月）：床位费、餐费和护理费

       排除一些特殊和极端情况外，表3给出了北京市养老机构平均收费定价（元/月），它涵盖了床位费、餐费和护理费的总和。如果不考虑法人单位类型，只考虑生活自理能力，那么花费最低的应该是生活完全能够自理老年人，三个费用加到一起为2931元/月；花费最高的应该是生活完全不能自理老年人，三者费用之和为4465元/月。如果再考虑法人类型，那么生活能够自理且在事业法人机构的花费应该是最低的，三者合计为2528元/月；而生活完全不能自理且在企业法人机构的老年人花费是最高的，三者之和为9884元/月。如果再考虑到其他杂费，如取暖费、水电费、洗涤费或其他杂费，估计还要再加500元。这样，在北京居住在养老机构，每月至少要花费3000元，最多要花费1万多元。这反映了北京市目前养老机构的整体收费标准和收费水平。

       实际上，除了上面提到的正常收费外，一些养老机构还需要入住老年人交一定数量的押金。在回答这一问题的458家机构中，有282家收取押金（或风险保障金），占机构总数的61.6%。在这些收取押金的机构中，收取5000元押金的机构最多，有45家，收取1万元的有41家，收取2万元的有37家，3-5万元的31家，5万元以上的26家，最高一家收50万。

       这样的一个收费标准到底是低了还是高了呢？这取决于老年人的收入有多高，特别是那些有进养老机构愿望，或有进养老机构客观需求的老年人是否能够支付得起，即有多大程度的有效需求。

       （五）老年人能否支付得起？

       利用2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本，可以计算出北京市老年人月养老金（也叫离退休金）收入和总收入（除了养老金外还包括仍然继续工作收入、干农活收入、抚恤金、企业年金、商业保险、高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、最低生活保证金、五保三无救助金、房租收入、利息收入、土地出租承包收入、原单位补贴福利和分红、子女和亲属给的钱。这里未包括存款和房产）。将全部样本进行汇总后，得到北京市老年人月养老金和月总收入的平均值和中位数值。

       从表4给出的结果看，北京市老年人月平均养老金收入为3456元。因为养老金分布的不均匀，用平均数进行测量会有一定的偏差，而用中位数则更为合适。北京市老年人月收入中位数为3300元。由于养老金最小值为0，最大值为8万元，从而导致平均收入会受到极端值的影响，失去一般意义，所以使用截去两端5%的值后再计算平均数会更有意义。由此得到5%截尾平均养老金为3207元。用同样的办法我们也可以计算老年人月总收入。得到的结果是总收入的月平均值为4395元，中位数值为3833元，5%截尾平均值为4021元。

       表4：老年人月养老金和月总收入（元）

       要想进一步了解北京市老年人是否有足够的支付能力来进养老机构，还必须看老年人总收入的分布情况。我们将老年人月总收入进行分组，得到在各个收入分组中老年人的人数和比例（见表5）。可以看出：北京市老年人中约有20%的人总收入在2000元以下，约有70%的人总收入在5000元以下；总收入在8000元以上的只占约10%。

       表5：老年人按月总收入分组的人数和比例分布

       如果将北京市老年人收入状况与养老机构收费状况进行比较，可以大体看出有多少老年人能够支付得起进入养老机构的基本费用。如果假定老年人拿出总收入的一半来支付养老机构的费用，那么月收入5000元则属于最低门槛了，因为她们只能选择月收费在2500元的养老机构，也就是只能选择事业单位养老机构，而且她们还必须能够“完全自理”。按照这个标准，北京市占70%月总收入在5000元以下的老人完全不具备进入养老机构的可能，不管她们生活是否能够自理还是不能自理，只能是在家养老或在家接受照护。如果月收入是8000元钱，可以进入绝大多数事业单位和民办非企业养老机构；然而，不管你生活是能够自理、还是半自理或完全不能自理，都不足以进入企业兴办的养老机构。老年人收入的多少决定了你是否能够跨进养老机构这个门槛。

       （六）谁会选择进养老机构？

       从前面的分析中可以看出，不管老年人生活是否能够自理、也不管老年人有多么迫切的愿望想到养老机构进行养老，没有一定的收入作保障是完全没有可能的。我们假定那些月总收入在8000元以上，且有进养老机构需求和愿望的老年人是养老机构的潜在入住对象。而那些收入在8000元以上，且日常生活不能完全自理且需要他人来照顾的老年人属于迫切需要（也被称为“刚需”）入住对象。

       将总收入分组按照日常生活是否需要别人照料护理进行汇总，得到表6的结果。从中可以看出，北京市有17.1%老年人的日常生活需要别人照护；在收入为8000元以上这个老年群体中需要别人护理的比例占15.6%；这些需要照料护理且还支付得起养老机构费用的老年人占全部老年人的比例仅为1.58%（=53/3348）。而如果她们想去企业机构进行养老，其月平均收费为9884元，其8000元的月收入仍然支付不起。根据以上分析可以得出结论：在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%。

       表6：按总收入分的日常生活是否需要照护的老年人数量和比例

       这样一个潜在规模不足以推动北京市养老市场的兴旺发达。那么，要想大幅度提高养老机构的入住率，目前只有几个可能的选项。一是降低进入养老机构的门槛，即降低收费标准，使那些收入低于8000元的老年人也能够有可能进入养老机构。然而，这对现有北京市养老机构来说可能性很小，因为机构人员工资已经不可能再低了，而且房租价格一再上涨，各类成本不仅居高不下，而且还在继续攀升；二是吸引更多收入相对比较高且生活能够自理老年人进入养老机构，收入在每月8000元以上且生活能够自理的老年人占全部北京市老年人的比例为8.5%（=286/3348），哪怕只有1.3%比例的老年人入住养老机构，就将填满全部的空置床位，使北京市养老机构入住率达到100%；三是养老机构提高自己的管理水平，在保持运营成本不变的情况下通过自己的努力进一步改善养老机构软环境、提升服务质量，增加机构吸引力，从而在机构竞争中占据优势。

       目前住在北京市养老机构的老人中自理、半自理和完全不能自理的各占三分之一，而且有近一半的空置床位。未来的目标是如何将这些空置床位填满，抑或减少床位数。但是不管怎么说，北京市老年人有效需求规模是固定且稳定的，在短期内是很难改变的。

       如果入住养老机构的潜在对象不足，且又有如此大规模的空床率，那么目前的养老机构是如何生存下去的呢？尽管调查数据看不出以往消失了多少养老机构，但还是可以在一定程度上反映出政府的支持，成为养老机构能够继续生存下去的一个可靠保障。

       （七）政府提供了多大力度的支持？

       目前的养老机构面临两个方面的天花板。一方面，北京市最低生存标准或护理人员的最低工资收入是刚性的，是下天花板，是一个不可突破的下限，它决定了机构的运营成本；另一方面，养老机构收费定价不仅要考虑运营成本或保证护理人员的最低收入，也受北京市老年人收入状况的影响，这是一个上天花板，是一个不可突破的上限，它决定了机构的运营收益。在市场作用的条件下，成本和收益的平衡点是可以计算出来的，并可以进行操作化处理。然而，由于上限和下限都是刚性的，从而并未给机构留出多少可以操控的空间。由于经营者可操控的空间很小，从而会导致一些机构的运营成本可能会大于收益，而处于亏本经营状态，甚至出现倒闭。这种状态下，养老机构的生存会在很大程度上依靠政府的财政补贴和相关方面的支持。

       普查结果显示，北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%（见表7）。其中事业单位获得补贴的比例为78.4%，民办非企业为88.0%，企业为52.9%。这里面民办非企业拿到政府补贴的机构最多，其次是事业单位，拿到政府补贴比例最少的是企业（或营利性）养老机构。

       表7：不同法人登记类型获得过政府财政补贴的养老机构数量和比例

       政府的财政补贴会涉及具体的补贴内容（见表8）。在所有的养老机构中拿到政府提供运营补贴的占67.0%，建设补贴占20.0%，人员补贴占10.8%，房租补贴只占1.6%，其他补贴占6.3%。

       表8：获得不同补贴内容的机构数和比例

       所有获得过补贴的养老机构，其获得的补贴额度也有很大差异。普查调查了从2013年以来到2016年9月22日（不到三年的时间）所获得过政府补贴养老机构所得到的各类补贴额度，经过数据汇总和整理得到了不同法人类型机构获得的各类补贴的均值、中位数，以及补贴的最小和最大额度（见表9）。在运营补贴中事业单位平均获得了189万元的补贴，获得的补贴最多；而民办非企业获得了177万元的补贴；企业平均获得了68万元的补贴，补贴额度最少。

       表9：不同法人类型机构获得的各类运营补贴额度的描述统计（万元）

       这里一个比较有趣现象是，事业单位和民办非企业的补贴均值远远大于补贴中位数，而且事业单位补贴与民办非企业的补贴比，其均值大、中位数小，且标准差很大。很明显这是一个典型的极端正偏分布（见图1），这个图的特点是右侧尾部较长且平均数大于中位数，右侧尾部越长平均数与中位数的差异越大。这说明，事业单位和民办非企业，绝大多数获得的补贴并不多，事业单位有一半单位拿到的补贴小于45万元，民办非企业有一半小于60万元；而有个别一些单位拿到了额度极大的补贴，比如事业单位拿到的最高补贴是6千万，民办非企业拿到的最高补贴是9.6千万。相比而言，企业获得补贴的平均数和中位数则相等，且标准差也比较小，这说明企业获得的运营补贴分布则比较均匀，极端情况很少。

       图1：单峰正偏分布图如果看建设补贴，民办非企业所获得的补贴远远高于事业单位，甚至企业所获得的补贴也远远高于事业单位。这里仍然是民办非企业和事业单位补贴的平均值大大高于中位值，仍然表现明显的右偏；而企业获得补贴的分布仍然是比较均匀的。

       政府提供的人员补贴，明显更倾向于事业单位，而且平均值和中位数差异很大，标准差极大；尽管事业单位人员补贴的平均值大大高于民办非企业，但是二者的中位值则相差无几，说明人员的小额补贴中事业单位和民办非企业基本上是一样的，差异主要体现在大额补贴上。在调查中还可以看出，企业没有获得过任何的人员补贴。

       尽管北京市房租很高，而且一直出现快速上涨的趋势，但养老机构能够获得政府提供房租补贴的单位则很少，只有3个机构。除此之外，还有一些其他补贴，获得过补贴的只有20个养老机构，在这里企业获得的补贴是最多的。

       除了财政的直接支持外，政府还为养老机构提供了很多政策性优惠，比如减免营业税，减免所得税，减免水电气热费和房产税等。在北京市，获得减免营业税的机构比例最高，占到61.9%，获得水电气热费优惠的机构占到43.2%，获得企业所得税减免的占36.7%，获得减免房产税的占到15.4%。这些优惠政策为养老机构降低成本也做出了一定的贡献。

       表10：享受各类优惠政策的机构数和比例

       （八）养老机构的盈亏状况如何？

       实际上在获得了政府提供的财政补贴和政策优惠后，尽管在一定程度上降低了某些养老机构的运营成本，但养老机构的压力并未因此而减轻，其发展仍然是步履艰辛，其根本原因是上、下天花板的刚性约束并未解除。

       普查询问了机构投资回收周期的问题，其中回答只需要1-3年就可以回收投资的机构所占比例只有4.6%，有19.5%的机构回答需要4-6年可以回收投资，有13.5%的机构需要7-10年才能够回收投资，而有62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资。这说明绝大多数养老机构的收益并不高，需要回收投资的周期相对都比较长。

       接着又继续询问了养老机构目前的盈亏状况（见表11）。整体情况是，养老机构处于盈余状态的占4.0%，基本持平的占32.8%，稍有亏损的占32.6%，严重亏损的占30.7%。可以看出养老机构的生存状况并不乐观，靠养老机构来赚钱几乎是不可能的。

       如果按法人登记类型来看，严重亏损比例最高的是民办非企业，为36.2%，其次是企业，占29.4%。如果单看亏损，企业亏损的比例最高，达到82.3%；事业单位亏损比例最低，为57.4%，这可能是由于事业单位获得政府的补贴和享受的优惠政策更多。如果单看盈余，尽管事业单位和民办非企业养老机构盈余的比例都很低，但民办非企业还是比事业单位略好一些，这可能是因为民办非企业的经营更灵活、发展的积极性会更高一些。表表

       表11：按法人登记类型和机构盈余状态分的机构数和比例

       实际上，尽管数据反映出的结果已经体现出了养老机构的高亏损率和低盈利率，但是这种状况已经是在政府提供了大量的补贴和优惠政策以后的结果。换句话说，如果没有政府的补贴和优惠政策，会有更多的养老机构亏损和倒闭。由于普查属于一次性调查，只能反映调查当时的现状，并不能对机构生存发展的动态过程进行跟踪，从而只能知道还“活着”的机构状态，而不知道已经“死掉”机构的情况。但是我们可以比较明确地讲，一定存在一些普查前几年已经倒闭的养老机构，而且可能正是因为很多以往的亏损机构已经倒闭，导致目前的亏损比例相对降低了。或者说，严重亏损机构的倒闭已经使现有的“数据”更好看一些，尽管现在已经不是很好看了。我们由此可以判断，政府对养老机构的支持并没有使养老产业更加兴旺，只是使原本应该倒闭的机构或企业仍然可以继续生存和维持，因为它们的绝大多数并没有太多的盈利。

       四、归纳和总结

       实际上，中国的养老不是没有需求，而是没有市场。需求是什么？是那些日常生活需要照料、身体需要护理，或是生活部分和完全不能自理的老年人。这部分人占北京市老年人口的17.1%，如果按照2016年底北京市有60岁及以上户籍老年人309万人来计算的话，北京市需要照护的老人为52万人，而当时北京市养老机构的床位总数才只有9万张，此时的供给是远远满足不了需求的。市场是什么？市场是指那些可以支付得起的需求，此时（有效）需求就会立即变小了。

       中国目前解决养老问题的思路采取的是政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则。其背后的涵义是：社会组织和企业在前台“唱戏”，观众按照“市场原则”来选择是否愿意“看戏”，不管观众喜不喜欢，政府的作用是努力支持把这台戏继续唱下去。在这个逻辑链条中，社会组织和企业是政府支持的核心，而不是观众。然而，解决养老问题的最终目的是要满足“观众”（老年人）的最终需求。政府需要把支持和扶持的重点从机构转向老年人，特别是那些生活不能自理且又没有钱的老年人。这些人不是市场服务的对象，而应该是基本公共服务的对象。

       在解决养老问题上，政府应该从后台走到前台。政府的作用体现在构建针对所有老年人的养老服务体系；制定系统的养老政策、制度和标准（而不是碎片化的）；针对普惠和特惠人群，制定不同的项目，通过财政支持和购买服务，由社会组织和企业通过竞争来获得项目，提供专业化服务，满足老年人多样化的养老需求；通过引入第三方机构来监督和评估项目执行情况，保证老年人能够获得满意和高质量的服务。

       当政府把养老作为基本公共服务并覆盖所有老年人，特别是低收入老年人的时候，大量的需求将被释放出来，社会组织和企业将有大量的服务性工作要做。只有在这种情况下，养老产业才能从现在的困境中走出来，才会真正的兴旺发达起来。

       参考文献：

       [1] 乔晓春，《北京市养老相关资源整体状况分析》，华龄出版社，2018年11月。
       [2] 乔晓春、武继磊、谢婷，《北京市居家养老资源普查数据集》，华龄出版社，2018年11月。
       [3] 成绯绯、孟斌、谢婷，《北京市养老机构现状分析》，华龄出版社，2018年11月。
       [4] 国务院办公厅，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），2019年3月29日。
       [5] 国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委，《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，2019年2月20日。

       作者为北京大学人口研究所教授乔晓春，原标题为《养老产业为何兴旺不起来？》首发于《社会政策研究》（2019第2期）